Luis Cordero: “Que un regulador esté sometido a presiones y que se le interpongan querellas afecta su independencia”

Acá no cabrían dos lecturas: el impacto de la respuesta de la Contraloría General de la República a la Superintendencia de Pensiones (SP) -en el marco de la cuestionada fusión Cuprum-Argentum- va más allá de la operación; de hecho, tiene un efecto sistémico, dado que vulnera la independencia de los reguladores financieros.

Ésa es la visión del abogado Luis Cordero, quien recientemente asesoró a Principal, controlador de AFP Cuprum, ante el organismo.

"Lo que hace la Contraloría es pronunciarse sobre una facultad sustantiva, que es propia de los reguladores financieros, y no es competencia de ella", dice, señalando, además, que ésta tiene una naturaleza de fiscalización administrativa, no regulatoria.

Afirma que el oficio en cuestión "afecta a los tres principales reguladores financieros del país, en el contexto de una agenda pública que quiere que éstos tengan una mayor independencia".

-¿Qué opina de la respuesta que le dio la Contraloría a la SP?

-Es raro. Pese a que no hay nuevos antecedentes, en mi opinión, ésta es distinta a la anterior.

-¿Por qué?

-Hay tres diferencias. Lo que trató de hacer la Contraloría, en este segundo dictamen, es defender su capacidad para poder controlar a la superintendencia. Ahí, hay un problema de diseño regulatorio más general. Lo segundo, tiene que ver con cómo está construido (el dictamen).

-¿A qué se refiere?

-A que hay tres aparentes contradicciones, entre el original y éste. En el primero, la Contraloría dice que no está actuando en su ejercicio de poder de dictaminación y que está respondiendo más bien una consulta a la Cámara. En éste, en el fondo dice "no, éste es un pronunciamiento de control de legalidad". Esa primera diferencia no es un matiz, es una diferencia sustantiva.

-¿Qué genera eso?

-Las consecuencias son bien relevantes, porque ése, finalmente, es un cambio de posición sobre cómo abordar el punto. Mientras la primera era una mera opinión, en la segunda dice que está controlando la legalidad del funcionamiento de la SP. Eso tiene efectos sistémicos, porque si se pronunció sobre la legalidad del regulador en este caso, también lo hizo para el de Metlife. Entonces, hay un efecto dominó que no es trivial y que tiene un impacto en el mercado.

-¿Cuál es la otra diferencia?

-Es la insistencia de que éste no es un problema técnico, sino que de legalidad. Ahí responde al cuestionamiento de que la Contraloría no se puede involucrar en cuestiones de carácter técnico. Esto es relevante, porque el organismo descansa su afirmación y evaluación sobre una interpretación no de la ley administrativa, sino de la ley de sociedades anónimas, donde la pregunta es si ella tiene competencia también para referirse a eso.

-¿La tiene?

-Hay que distinguir a la Contraloría, como órgano de control de legalidad de la administración de la actuación doméstica, de aquella que tiene que ver con interpretar marcos sustantivos de los reguladores, particularmente en mercados.

Al hacer una interpretación formal, sin consideración del perímetro regulatorio en el cual se desenvolvía la operación, lo que hace es pronunciarse sobre una facultad sustantiva que es propio de los reguladores financieros, no competencia de ella. La Contraloría entiende que se puede pronunciar sobre operaciones sometidas a ley de sociedades anónimas que, por ejemplo, puede controlar la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS). Además, los precedentes que cita no son aplicables en este caso.

-¿Por qué?

-La Contraloría citó casos con la Superintendencia de Bancos (SBIF), una sentencia de la Corte Suprema donde dice que reconoció su poder para fiscalizar superintendencias. Pero en ese caso, la SBIF demandó a la Contraloría de nulidad respecto de auditorías administrativas de gastos. Entonces, el caso no es aplicable a regulaciones sustantivas. La Contraloría está, no solamente en este caso, sino hace un tiempo, tratando de controlar todos los aspectos asociados a las superintendencias.

-Y el tercer aspecto...

-Es el rol de la Contraloría y las comisiones investigadoras. El primer dictamen es muy cauto y dice que emite una opinión, y ahora dice que puede responder a las consultas. Pero ninguno de los precedentes expuestos tiene que ver con una situación semejante a ésta.

Consecuencias sistémicas

-¿Entonces cuáles son las consecuencias sistémicas del dictamen?

-El impacto que tiene sobre agencias regulatorias en el sistema institucional chileno. Se busca que éstas sean independientes, ésa es la agenda que se instaló hace unos años y que explica que se esté discutiendo la comisión de valores o la propuesta de la comisión Bergoeing sobre cambiar la SBIF por una comisión, lo que viene de la propuesta de la comisión Desormeaux de dar autonomía a los reguladores. Entonces, el límite de lo técnico y lo legal es esencial.

-¿Qué significa eso?

-La operación (fusión) estuvo asociada no sólo al control de la SP sino también de la SVS. La Contraloría en su oficio original, interpretó reglas de derecho corporativo propiamente tal. Ésa es la primera gran consecuencia. La Contraloría tiene una naturaleza de fiscalización administrativa, no regulatoria. El dictamen, más allá de la operación, tiene un impacto más global porque recuerda el caso de la SBIF y también le hace una advertencia a la SVS. Eso afecta a los tres principales reguladores financieros del país en el contexto de una agenda pública que lo que quiere es que éstos tengan una mayor independencia.

-¿Cómo ve la salida de Tamara Agnic?

-El que un regulador esté sometido a una presión (ministra Ximena Rincón), por un lado, y que se interpongan querellas en su contra, afecta la independencia de los reguladores. Institucionalmente es algo delicado. En el caso Cascadas, por ejemplo, la estrategia que se utilizó fue querellarse en contra del superintendente de Valores y Seguros de la época, Fernando Coloma. Las tensiones en torno a este caso (Cuprum-Argentum) lo que han revelado es que estas independencias no son suficientes.

-¿El nuevo superintendente de Pensiones Osvaldo Macías se llevará la carga?

-La ventaja de las renuncias de autoridades, cuando se producen las consecuencias, es que quien asume no tiene probablemente que cargar con el costo inicial, sino que mantener las cosas al curso natural. Macías en un reconocido experto en mercados de seguros, una antigua autoridad de la SVS y un buen técnico. Me parece que, en general, la gran responsabilidad de él es tratar de volver las cosas a su normalidad. Creo que Agnic se había transformado, un poco, en la obsesión de muchos.