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Anteproyecto de ley sobre empleo público: ofertones, contradicciones y esperanzas

Son seis las propuestas que el gobierno está sometiendo a consulta ciudadana, que buscan modernizar el trabajo en el sector público. Aquí, académicos de tres universidades analizan el anteproyecto y la oportunidad en que esta discusión se plantea, ad portas del proceso constituyente.

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Por: Eduardo Abarzúa C., decano Facultad de Economía y Negocios, Universidad Alberto Hurtado; Rodrigo Egaña B., director económico y administrativo Instituto de Asuntos Públicos y profesor adjunto IAP, Universidad de Chile; y Enrique Paris H., decano Facultad de Economía y Negocios, Universidad Santo Tomás.

Cuando resta un año del actual período presidencial y se acerca el debate sobre los contenidos de una nueva Constitución, el gobierno ha invitado a participar de una consulta ciudadana sobre el anteproyecto de ley destinado a modernizar el empleo público.
La iniciativa busca acercar el Estado a los ciudadanos, consolidar el mérito, mejorar las condiciones de movilidad y desarrollo funcionario y separar las funciones de gobierno y de administración. Plantea terminar con la precarización del empleo público y generar oportunidades de desarrollo funcionario, elevando la productividad y las exigencias de ingreso a la administración, con seis propuestas que analizamos a continuación.
1) Establecer una nueva relación laboral entre el Estado y sus funcionarios, basada en un vínculo laboral indefinido con indemnización por egreso no voluntario. Si bien el estatuto del empleo público vigente no se adecua a los cambios de las últimas décadas ni se hace cargo de la actual complejidad laboral del sector, impulsar reformas legales de esta entidad cuando está por iniciarse el proceso constituyente es, al menos, poco oportuno y falto de realismo. La discusión para una nueva Constitución debería considerar la revisión de la relación entre el gobierno y la administración, de los principios que deben guiar la función pública y las características del empleo público.
Mejorar las condiciones del empleo público requiere medidas de alto impacto fiscal, como el traspaso de honorarios con funciones permanentes a la contrata y la renovación automática de las contratas en que no concurran causales de cese, lo cual hace dudar de su viablidad en un escenario de estrechez presupuestaria. Es un tema crucial, pero debe ser abordado sin caer en tentaciones populistas.
2) Ingreso a la administración en base a mérito e igualdad de oportunidades. Esto es parte de la legislación vigente y de las orientaciones del Servicio Civil, excepto en lo relativo a entregar a un comité de expertos la facultad de proponer nóminas al jefe de servicio, sin perjuicio de que nada obsta a que cada directivo pueda instaurar esta medida. Por lo tanto, la propuesta es innecesaria y evidencia una abierta contradicción con la conducta del actual gobierno, el que sólo ha recurrido a la concursabilidad en el 50% de los casos para proveer nuevas contratas, además de no trepidar en desvincular a más del 75% de los altos directivos públicos seleccionados por sus méritos.
3) Oportunidades de desarrollo y crecimiento personal. Incluye propuestas como impulsar la movilidad horizontal de funcionarios entre servicios, lo que es positivo e implica un cambio estructural en la organización del empleo público y en cómo se concibe el servicio civil. Innovar en la evaluación de desempeño, en cambio, parece más dudoso, ya que requiere claridad sobre los desempeños esperados para traducirlos en convenios efectivos. La propuesta recoge herramientas cuya eficacia no ha sido demostrada, como la evaluación en 360° y la de dividir a los funcionarios en tres grupos, reeditando una experiencia fallida de fines de los noventa, revertida por las consecuencias adversas en el clima laboral de los servicios públicos donde se aplicó.
4) Separar cargos de confianza de los funcionarios del Estado. Aunque es positivo reconocer la necesidad de que los gobiernos tengan asesores de confianza política, diferentes de los funcionarios permanentes de la administración, regulando su número y remuneración, no se precisa que esos asesores deban dedicarse sólo a la definición de políticas públicas y a la gestión política en ministerios y subsecretarías, sin involucrarse en la gestión de los servicios públicos, tarea de los directivos nominados por Alta Dirección Pública. Al contrario, plantea que cada ministro pueda enviar a sus asesores a los servicios dependientes, elevando las posibilidades de intervención política. La solución a la tensión entre gobernar y administrar es clave para modernizar la gestión pública, y requiere propuestas de mayor sustancia y envergadura.
5) Adaptar el empleo público a los cambios en el mundo laboral y regular el teletrabajo. Tras la masificación del teletrabajo a causa del Covid-19, se hace altamente conveniente regularlo, cautelando el respeto a las leyes laborales, los derechos colectivos y la compatibilidad entre la vida laboral y la familiar e individual. Si bien la propuesta gubernamental enfrenta algunos de estos aspectos, no aborda la complejidad del nuevo escenario y debe ser perfeccionada por medio del diálogo social junto a las asociaciones de funcionarios del sector público.
6) Sancionar faltas a la probidad, maltrato y acoso laboral. Se propone que los fiscales en los sumarios tengan dedicación exclusiva y que ese rol pueda ser asumido por funcionarios de otros servicios. Considerando que los instructivos presidenciales y la regulación legal de la probidad administrativa tuvieron un avance notable durante el gobierno de la Presidenta Bachelet, sería recomendable evaluar sus resultados y propiciar su profundización, lo que excede con mucho a la sola forma como se realizan los sumarios administrativos. En esta materia debería abordarse la modernización del CAIGG y, en general, del sistema de control y supervisión de la administración.
No es posible soslayar la forma utilizada para estructurar el proyecto y abordar la gestión del cambio necesaria para darle viabilidad, así como tampoco se puede obviar el intento de dotarlo de una legitimidad aparente.
Primero, es lamentable que -una vez más- el diálogo social haya estado ausente en la estructuración del anteproyecto del gobierno. Ni la ANEF ni la Mesa del Sector Público participaron de su análisis previo, un despropósito que explica, por ejemplo, que no se hayan incluído propuestas relativas a los derechos colectivos de los trabajadores, tema esencial en cualquier modelo de empleo público.
Eso, y el deseo de legitimar la propuesta, se enmascaran tras una consulta pública que no reúne los requisitos esenciales para ser tal. Según estándares internacionales, una verdadera consulta ciudadana requiere de apertura a debatir sus contenidos, buscando que el proyecto sea una construcción conjunta entre el Estado y la ciudadanía. En este caso la "consulta ciudadana" se reduce a una encuesta donde es casi imposible discrepar de las expresiones propuestas. Además, de la minuta publicada se desprende que existen modelamientos de detalle, por ejemplo, respecto de tres causales de despido, que corresponden al diseño final de un proyecto de ley que se pretende ingresar a tramitación legislativa.
La reforma del empleo público es uno de los mayores desafíos de la agenda de modernización del Estado, para adecuarlo a la creciente demanda ciudadana por servicios públicos efectivos, oportunos y de calidad. Desde el retorno a la democracia ha habido avances y se han formulado diversas propuestas para perfeccionarlo, algunas de las cuales se han estrellado contra la falta de voluntad, incapacidad de alcanzar acuerdos o restricciones fiscales.
Una reforma demanda la construcción de un amplio acuerdo, que se nutra del diálogo social, pese a las dificultades que ello pueda entrañar. Otra opción obstaculiza la construcción de políticas públicas sustentables, afecta la confianza en las instituciones y conspira contra la calidad de nuestra democracia. Esperamos que el momento constituyente que se inicia sea un espacio fértil para dotarnos del empleo público que Chile necesita.

Mejorar las condiciones del empleo público requiere medidas de alto impacto fiscal (...). Es un tema crucial, pero debe ser abordado sin caer en tentaciones populistas.

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