A fondo con los dos cerebros de la reforma tributaria

El proyecto de modernización tributaria que el gobierno presentó la semana pasada tiene varios autores: el presidente de la República, Sebastián Piñera, y el ministro de Hacienda, Felipe Larraín, son los rostros políticos tras la iniciativa; pero también están los técnicos que “cranearon” la iniciativa tras bambalinas, con calculadora y Código Tributario en mano.

Dos de esos cerebros son los coordinadores de Modernización y Política Tributaria, Carolina Fuensalida (CF) y Manuel Alcalde (MA), respectivamente. Ambos abogados de la Universidad Católica, con posgrados en Estados Unidos, reconocen el cansancio de más de cinco meses de trabajo -en algunas jornadas, hasta las seis de la mañana-, lo que es compensado por la “satisfacción” de un trabajo “riguroso, de excelencia, minucioso” realizado en conjunto por Hacienda y el Servicio de Impuestos Internos (SII).

También están conscientes de las críticas y dudas que ha generado la iniciativa, cuyo trámite en el Congreso recién se inicia.

- El proyecto contempla no solo una modernización del sistema, sino también cambiar artículos de la reforma anterior, como derogar los dos sistemas, reponer la franquicia del IVA a la construcción y modificar la norma anti elusión. ¿Cómo no entenderlo como una contrarreforma?

- CF: El encargo que nos hizo el Presidente de la República era no hacer una contrarreforma tributaria, porque la anterior había sido muy profunda y estructural. Sí necesitábamos un sistema tributario moderno, actualizado, digitalizado, que tuviera como centro al contribuyente que emprende, a aquel que quiere tener un negocio y al que queremos acompañar durante todo su proceso. Por lo tanto, necesitábamos un sistema tributario más simple, más amistoso y que requiriera menos colas y, sobre todo, que llegara para quedarse. No estábamos pensando en un sistema nuevo que fuera transitorio y que durara este gobierno, sino sentar las bases para un sistema tributario que le quedara bien al gobierno que estuviera.

- MA: La idea es integrar a todo el sistema. El proyecto establece la digitalización de la relación entre el contribuyente y el SII. Se crea una carpeta electrónica que le facilita la vida al contribuyente y descongestiona las oficinas del servicio. Impuestos Internos tendrá acceso a la información del contribuyente sin necesidad de solicitarle los antecedentes. Ese es un cambio muy potente.

- Con el proyecto, a mismo nivel de ingreso un trabajador paga lo mismo que un socio de empresa, pero hoy el accionista paga más. ¿No es la integración un beneficio para los más ricos?

- MA: Nos sorprendimos profundamente al revisar los resultados de la Operación Renta 2018, ya que encontramos que en las empresas que tributaban en integración parcial había una inmensa mayoría que, por nivel de ingresos, eran pequeñas, alrededor del 90%. Me sorprende mucho que se diga que la integración no le interesa a las pequeñas empresas. Además, el proyecto busca asegurar la equidad vertical -quien gane más, pague más- y horizontal -que dos contribuyentes que ganen lo mismo, que tengan la misma carga tributaria-. En la reforma anterior se generaron distorsiones en ese sentido.

- CF: Es relevante desmitificar la discusión. Al principio, la oposición descalificaba la idea de la integración porque el proyecto -decían- era pro ricos. ¿Por qué lo decían? Porque la tasa máxima del Global Complementario de 44,45%, versus el 35% que establece la Ley, baja inmediatamente con la integración total. Esa discusión no señala lo que le pasa a todo el resto de la cadena: el Global Complementario es progresivo por tramos, pero por la fórmula de la semi integración la cadena completa aumentaba en 9,45% su tributación, desde el que estaba en tasa 0% hasta quien estaba en el tramo máximo. Quien antes estaba exento, pasa a tributar 9,45%. Eso curiosamente nunca ha estado en la discusión. Estamos convencidos que ahora sí se genera equidad horizontal y vertical. Distinto sería que le bajáramos la tasa a un tramo de la cadena, con la integración estamos volviendo a la tasa nominal que está en la ley (de un 0% a 35%).

- Pero bajarle al tramo más alto genera discusión.

MA: La minoría de los contribuyentes está en el tramo más alto del Global Complementario y la mayoría está en los tramos medios y menores. A esa mayoría un sistema parcialmente integrado los grava exactamente de la misma manera incrementando la tasa en 9,45%. Sorprende que la discusión se centre en la tributación de ese tramo tan alto. Sabemos que son muy relevantes en términos económicos, pero son minoritarias respecto al universo de contribuyentes. Este proyecto restablece esa equidad horizontal, especialmente para la mayoría que está en los tramos intermedios y bajos del Global Complementario.

CF: Al final del día, se vuelve a las tasas que establecía la ley y se genera un efecto en toda la escala del Global Complementario. No es que se hayan tocado solo los tramos superiores e inferiores. Son cientos de miles los contribuyentes que sufrieron una modificación de su tasa al alza como consecuencia del sistema semi integrado. Percibo que la oposición comenzó a darse cuenta de que este eslogan de que “solo es para los ricos” perdió valor y que no tenía relación con la realidad.

IVA a vivienda

- ¿Por qué se vuelve a la franquicia del IVA para la vivienda? ¿No era mejor un subsidio al comprador y no a la constructora?

- MA: No es que se esté incorporando un beneficio nuevo. Hoy existe un incentivo cuya forma de estructurarse tiene ciertos límites. Hoy, hay incentivo para todas las viviendas que tienen un precio de hasta 2 mil UF para utilizar hasta el 65% del IVA asociado a esas construcciones.

Lo que hace el proyecto es efectivamente ampliar el beneficio a las viviendas con un valor superior a las 2 mil UF pero con un tope de 4 mil UF. Además, establece un tope que es menor al incentivo que tienen hoy las viviendas de hasta 2 mil UF, disminuyendo este tope de 65% a un 45%. Se limita el beneficio para las viviendas con un valor mayor a las 2 mil UF.

- ¿Por qué se adopta la medida? ¿Qué se quiere generar?

- MA: La decisión tiene por objeto incentivar al mercado inmobiliario. De acuerdo a las estimaciones que hemos realizado, el incentivo a esta franquicia debiese tener un impacto en precio del orden del 6% de caída para las viviendas con un costo de construcción entre 2 mil y 4 mil UF.

- Se dice que las viviendas con un costo de construcción en ese tramo no son precisamente clase media, ya que se venden en alrededor de 7 mil UF.

- MA: Esas cifras son distintas de los números que hemos visto. Esta medida ha sido estructurada para generar un incentivo más fuerte no en las viviendas que adquiere la clase alta, sino más bien en las que adquiere la clase media y baja.

Herencias: se busca evitar doble tributación

- ¿A quién beneficiará el cambio en la doble tributación de las herencias? ¿Mayoritariamente a las empresas familiares de alto patrimonio?
- CF: Cuando fallece un cónyuge, el que sobrevive debe tributar el patrimonio que hereda. Luego, si llega a fallecer el cónyuge heredero, sus hijos tributan por lo que les correspondió al primer cónyuge fallecido y luego sobre la misma masa hereditaria del cónyuge sobreviviente. Hay doble tributación respecto al mismo patrimonio. Esta es una regla general para todos. Hoy, los más ricos no tienen el problema porque pueden pagar los impuestos, el problema lo tienen quienes tienen que salir a enajenar parte de esa masa para asumir la doble tributación. Esto debiese beneficiar más a aquellos que tienen que liquidar parte de la herencia para pagar ese impuesto.
- MA: A ambos, desde la práctica profesional, nos llamó la atención que por esta sola tributación la cónyuge heredera tuviese que rechazar la herencia para no generar la doble tributación. Desde la perspectiva de esa cónyuge que además de enviudar debía rechazar la herencia por una razón económica, eso es algo de lo que debíamos hacernos cargo.

Se podrán deducir los gastos en RSE

- El proyecto considera nuevas categorías de gastos aceptados para rebajar de la renta, como la Responsabilidad Social Empresarial (RSE). ¿Cuál es la lógica?
- CF: La ley establecía que se pueden deducir los gastos necesarios para producir la renta y que sean propios del giro, en la medida que se puedan acreditar fehacientemente. Pero las intepretaciones que se fueron generando llegaron a una lógica en que se exigía por parte del SII que solo podían deducirse gastos inevitables u obligatorios, llegando al punto de decir que fueran "imprescindibles". O sea, todo lo que era gastos en RSE en el marco de un proceso ambiental podían ser impugnados por el SII si no eran absolutamente establecidos dentro de un marco estricto y riguroso.
- MA: El proyecto repone una lógica comercial en los gastos que realiza la empresa. Cuando la empresa decide realizar un desembolso asociado a inversiones o una escuela para sus trabajadores, lo hace con una lógica comercial. El proyecto restablece que ese es el punto de partida. Pero también queremos descartar de plano que los contribuyentes traten de pasar a través de una sociedad sus gastos personales. Eso se sanciona incluso con figuras de delito tributario.

"Queremos que la norma anti elusión se aplique con rigor"

- ¿No queda debilitada la norma anti elusión?
- CF: La norma antielusión creada en el gobierno anterior fue escrita pensando en la legislación extranjera y mucho de su lenguaje era extraño a nuestra legislación. Fue muy relevante aclarar ciertos conceptos que habían quedado en el aire, como por ejemplo interpretaciones que estaban en circulares del SII en que se establecía que la simulación solo se reconocía como "simulación relativa", pero dejaba afuera una parte relevante del mundo de la elusión, que es la "simulación absoluta". Ahora, se incluyen ambas y se explicitan en la norma.
- ¿Qué se entiende por "notoriamente artificioso"?
- CF: Esa redacción ya estaba en el primer proyecto de reforma tributaria de 2014. Eso está definido en la modernización para que no haya ninguna duda: básicamente, es desarrollar cualquier acto que por tener una causa ilícita, transgrede la finalidad que tiene la norma jurídica correspondiente. La idea es que el SII no solo tenga esta herramienta, sino que también la pueda aplicar de manera eficaz. ¿Conclusión? La norma antielusión se fortalece y se incluyen elementos que no estaban en la reforma tributaria anterior. Queremos que la norma pase de la fase disuasiva, a una fase en que sea aplicada con rigor.