Claudio Agostini, académico de la UAI y exasesor del Ministerio de Hacienda: “Sería lamentable que se postergara el debate sobre las exenciones”

A fines de enero, el economista Claudio Agostini renunció al Ministerio de Hacienda, donde se desempeñaba como asesor en materia tributaria del eministro Ignacio Briones.

Ambos se conocían de la Universidad Adolfo Ibáñez (UAI), donde el primero era investigador y el segundo decano de la Escuela de Gobierno. Fue tanta su complicidad, que el exsecretario de Estado lo nombró parte de la comisión de 16 economistas que propusieron cambios a exenciones y regímenes tributarios, trabajo entregado cuando Briones ya fue reemplazado por Rodrigo Cerda al mando de Teatinos 120. Una vez consumada la renuncia de Briones al gabinete, Agostini también dejó la citada comisión de expertos.

“Fue una experiencia interesante desde el punto de vista de estar tal vez más cerca del mundo real, del diseño e implementación de políticas públicas, con muchas más urgencias y más estrés que en la academia. Pero me voy feliz de haber aportado. Hay algo complementario entre la academia y las políticas públicas, pero también me confirmó que lo mío es la academia”, reflexiona entre risas.

Hoy de vuelta full en la UAI, pero desde la Facultad de Ingeniería, Agostini lamenta la decisión del nuevo jefe de las finanzas públicas de tomarse más tiempo para enviar un proyecto de ley que elimine exenciones, señalando que “es un cambio respecto a lo que venía planteando Ignacio Briones. Su idea como ministro era en algún momento, a fines de marzo o principios de abril, ingresar al Congreso un proyecto para discutir las exenciones tributarias y los regímenes especiales. Tenía una lógica que yo, al menos, comparto”.

- ¿Cuál es esa lógica?

- Uno, hacer el sistema tributario más equitativo y más justo, porque al final muchas de estas exenciones son privilegios tributarios. Hay gente que paga menos de lo que debiera. Y si estamos en una discusión general respecto a eliminar privilegios y tener igualdad de oportunidades, bueno, esto es parte de eso.

Y, por otro lado, si necesitas más recaudación dado que hay que financiar un montón de cosas, como pensiones, una buena forma de recaudar es eliminar exenciones, absolutamente. Es una mejor forma que subir otros impuestos en términos de eficiencia y de equidad. Entonces, yo encontraría lamentable que se postergara eso.

Dado el trabajo que se hizo con el FMI y la OCDE, y después con la comisión que formó Ignacio Briones, no veo razones para no aprovechar esos insumos y esos acuerdos. Creo que es un error.

- El ministro dijo que hay que afinar números del costo de algunas exenciones.

- Yo creo que hay varias exenciones en las cuales sí hay números bastante afinados. Hay algunas en las cuales no hay números, pero no me parece que sea un obstáculo para discutirlas o incluso eliminarlas. Mantener o no mantener una exención no tiene nada que ver con cuánto recaude, creo que son cosas distintas.

La pregunta es si se justifica la exención o no, genera espacios de elusión o no, genera espacio de evasión o no, es inequitativa o no. Y para cada una de esas preguntas no se necesitan números.

Para algunas exenciones sí se necesitan números, porque el nivel del impuesto importa y para eso sí hay números. El mejor ejemplo es el diésel, que hoy es de 1,5 UTM y habría que subirlo a 6 UTM.

Hay otras donde hay números, pero aunque no los hubiera, igual sabemos que hay que eliminarlas, como la devolución del crédito del diésel a los camioneros. En el caso de la renta presunta sí están los números y no tiene ninguna razón de ser y hay que eliminarla, lo mismo el crédito de IVA a la construcción.

La más difícil de cuantificar es la exención de ganancias de capital por las acciones que se transan frecuentemente. ¿Impide eso discutir esa exención? Yo creo que no. El informe de la OCDE y el FMI, sin tener números, dice que esa exención no tiene ninguna justificación, ni por razones de eficiencia ni por razones de equidad. Y deja claro que Chile es el único país de toda la OCDE donde existe esa exención.

Otros cambios relevantes

- Además de las que ya mencionó, ¿cuáles exenciones son urgentes de eliminar?

- Hay algunas relevantes de discutir, como la tributación de los fondos privados de inversión, que hoy no son contribuyentes de Primera Categoría ni de Global Complementario y debieran serlo.

El otro que también es sensible, pero que debiese discutirse es el DFL2, que si bien se plantea como una medida de acceso a la clase media a la vivienda más barata, al final tuvimos personas con 100 departamentos DLF2. Esto genera un montón de distorsiones, por lo que habría que discutir seriamente eliminarlo y entrar con un subsidio directo.

El otro tema grande pero que es bien complejo es ponerle IVA a los servicios.

Una nueva hoja de ruta tributaria

- ¿Está el riesgo de que se pierda la ventana para avanzar en un sistema tributario más equitativo? Uno lo ve por ejemplo en pensiones.

- Este es un tema que venimos discutiéndolo hace tiempo y ha llevado a algo que encuentro que es malo: que cada vez que se necesita más recaudación, en vez de eliminar exenciones, nos vamos por el camino fácil de subir tasas de impuestos que generan más distorsiones. Estamos avanzando en malas políticas tributarias por no ir de frente con el tema exenciones y regímenes especiales. Esa es mi preocupación número uno.

Lo otro es que se dejaría pasar una oportunidad después de un trabajo técnico tan serio de parte del FMI, la OCDE y el grupo de 16 economistas, donde hay un montón de acuerdos para eliminar exenciones. Uno quisiera creer que es un momento donde hay respaldo técnico de organismos internacionales serios e independientes y de un grupo de economistas transversales. Entonces, que el trabajo técnico y los acuerdos se guarden en un cajón, me parece que es dejar pasar una oportunidad.

- ¿Hay espacio para una segunda etapa de una hoja de ruta de largo plazo en materia tributaria?

- Sería útil, con tiempo, tener una especie de agenda hacia el futuro. Decir si queremos o no subir tantos puntos de recaudación en tal período, asociado a un mayor ingreso per cápita, de tal forma que nos permita financiar un gasto público permanente con ingreso permanente. Pongámonos plazos.

¿Qué estructura tributaria es la que creemos mejor para Chile? ¿Con qué mezcla de impuestos directos e indirectos? Me parece razonable hacer esa discusión y tenerla con tiempo para que cuando tengamos discusiones tributarias las hagamos con una mirada más de largo plazo que las que hemos tenido hasta ahora, que siempre han estado ligadas a urgencias, lo que es razonable pero se pierde el norte del sistema tributario.

- ¿Cuál sería su fórmula?

- Soy partidario, por un lado, que los impuestos directos, en particular el impuesto al ingreso, recaude más. Hoy tenemos una mezcla que redistribuye menos, porque el IVA tiene un peso muy fuerte y el impuesto a los ingresos puede ser un aporte mayor. Así ocurre en los países de la OCDE, aunque ello implica algo impopular: que más personas paguen impuesto al ingreso. Hoy el 75% está en los tramos exentos, en los países más desarrollados un tercio está exento. Habría que bajar el monto exento de forma importante.

Ahora, como eso implicaría que muchas personas de menores ingresos pagarían más impuestos a la renta, sería partidario de bajar el IVA como compensación. Y en el neto, esa persona terminaría pagando menos. Eso haría el sistema tributario más progresivo.

También, siempre me ha gustado un sistema 100% integrado por razones de equidad tributaria horizontal. Eso hace que el rol de la tasa del impuesto corporativo sea menor que hoy en día. La tasa de 27% hoy está tal vez un poco alta. Tener un sistema 100% integrado y una tasa corporativa de 25% me parece razonable.

- Falta volver mirar los impuestos específicos?

Hay que empezar a discutir el rol de los impuestos que corrigen externalidades negativas. El diésel es el número uno, pero hay que discutir también el impuesto a los alcoholes, donde hay margen para subirlo y para llevarlo a una base por gramo de alcohol.

Y también hay un rol que jugar de impuestos como a los azúcares, al sodio y a las grasas saturadas, ya que la magnitud de sus externalidades negativas son bastante grandes. También hay espacio para subir la tasa del impuesto a las emisiones de CO2.

El debate sobre un nuevo royalty: "Cambiar
impuestos en base a la coyuntura es lo más irresponsable que hay"

- ¿Hay espacio para aumentar el aporte tributario de la minería?
- Conceptualmente, es correcto tener un royalty a los recursos naturales no renovables, es eficiente desde el punto de vista económico y no genera distorsiones. Pero a mí nunca me ha gustado esta discusión pública basada en la coyuntura. Sube el precio del cobre, hay que subir los impuestos. Baja el precio del cobre, ¿los vamos a bajar? No tengo idea. Entonces, legislar y cambiar impuestos en base a la coyuntura, cuando nadie tiene idea de lo que va a pasar, me parece lo más irresponsable que hay.
Después, entrando en los números, me parece correcto mirar la tributación completa de la minería, que implica considerar el Impuesto de Primera Categoría, el Impuesto Adicional, el royalty, los derechos de exploración y las patentes mineras. Ese es el paquete completo. Entonces, cuando uno mira pedazo por pedazo se pierde un poco.
El royalty en Chile está bajo el promedio de los países mineros, si miramos el impuesto corporativo estamos en la media y un poco alto. Si miramos el Impuesto Adicional, estamos más alto que la mayoría de los países. Y donde sí estamos extremadamente bajos es en las patentes mineras y los derechos de exploración. Ahí es donde uno ve que hay mucho más margen por otras razones que no tienen que ver con recaudación, sino con que las patentes mineras en Chile, por ser tan baratas, han generado efectos negativos en otras dimensiones, como comprar pertenencias mineras y pagar patente en muchos lugares e impedir la entrada de nuevos competidores. Me sale barato hacerlo.
- ¿A qué cambios apuntaría?
- Hay espacio para subir el royalty un poco y subir mucho las patentes mineras, pero espacio para bajar el Impuesto Adicional, que me parece que es muy alto.