Discreción versus reglas

Miguel Ricaurte

El anuncio de los ajustes realizados al Balance Cíclicamente Ajustado (BCA), también conocido como balance estructural, para los últimos tres años (se revisaron los años 2015 y 2016 además del tan publicitado ajuste al año 2017) revivió el viejo debate sobre contar con reglas claras versus dar discrecionalidad para la política económica. Puesto que la discusión despertó dudas respecto a una aplicación “discrecional” de la regla fiscal en Chile, estimo valioso revisar la institucionalidad de las políticas económicas de Chile.

Parto por la herramienta de política monetaria. Un Banco Central independiente –por ley y práctica– busca mantener la estabilidad de precios y el correcto funcionamiento del sistema de pagos del país. El objetivo de “estabilidad de precios” cuenta con un esquema de implementación muy preciso. El Banco Central tiene una meta de inflación (es un “inflation targeter”), un objetivo hacia donde debe converger la variación del IPC. La métrica del éxito o fracaso respecto de este objetivo es también muy claro: las expectativas de inflación (proyecciones de los agentes de mercado) para un horizonte de 24 meses (el llamado horizonte de política monetaria) deben estar ancladas en 3%. Es decir, el Banco Central no tiene como mandato garantizar que la inflación sea 3% en cada momento del tiempo (no obstante las críticas de las que es objeto de cuando en cuando), sino que busca la convergencia de la inflación hacia dicho nivel (y por ello, cuenta con un rango de tolerancia para la inflación entre 2% y 4%).

Para lograr este objetivo, el Banco Central cuenta con varios instrumentos, siendo el más popular la tasa de política monetaria (TPM). El Banco Central usa la TPM para guiar las expectativas de inflación, y en última instancia a la inflación, hacia la meta. Sin embargo, dentro de dicho marco de política monetaria, se puede usar las herramientas según se estime necesario. Así, el Consejo puede optar por dejar la TPM sin cambios aun cuando la inflación esté alejada del 3%, si es que estima que las condiciones económicas permitirán que la inflación se mueva hacia la meta dentro de un plazo de 2 años.

Ahora bien, Chile también cuenta con un esquema de política fiscal, la regla de Balance Estructural o Balance Cíclicamente Ajustado. Este esquema busca evitar que la política fiscal sea pro-cíclica (gastando más en épocas de auge, por ejemplo), definiendo que ingresos que superen aquellos coherentes con crecimiento y cobre de largo plazo, deben ser ahorrados. Por correspondencia, en épocas de “vacas flacas”, el fisco pudiese gastar lo ahorrado (o endeudarse más) para hacer frente al ciclo económico negativo.

Sin embargo, y a diferencia de la regla que guía el actuar del Banco Central, la regla fiscal tiene una serie complejidades relacionadas con la métrica que define el éxito o fracaso de la autoridad. Por un lado, la regla actual le permite al fisco definir su propia meta de balance estructural, sin que haya un ancla precisa (como en el caso de la inflación) para guiar la definición de dicho objetivo ni la velocidad a la que debe ser alcanzado. Segundo, la métrica (el Balance Cíclicamente Ajustado) es altamente incierta, pues depende de la estimación de parámetros no observables (crecimiento tendencial y precio de largo plazo del cobre, entre los más conocidos), que dependen de revisiones históricas a las series de datos económicos. Es así que vemos reiterados ajustes ex post a las estimaciones realizadas ex ante para el balance estructural, muchas veces sin que ello constituya un incumplimiento de la regla, sino un problema de volatilidad en la métrica.

A la simple vista, el manejo de la regla fiscal parece ser discrecional. Yo discrepo con esta opinión. Sin embargo, lo que se hace evidente es que al haber alta volatilidad en la métrica, la autoridad cuenta con muchos grados de libertad para conducir la política fiscal dentro del marco legal. Por ello es deseable abordar la incertidumbre inherente en la regla en una discusión sobre la institucionalidad fiscal con el objetivo de acotar volatilidad y mitigar riesgos reputacionales.