El eterno retorno

Luis Cordero Vega

Hace veinte años se conoció el informe de la Comisión Presidencial de Modernización de la Institucionalidad Regulatoria, también denominado Informe Jadresic. Este es el último esfuerzo que realizamos como país para observar íntegramente nuestro sistema regulatorio, considerando ámbitos tan diversos como los servicios de utilidad pública, libre competencia, consumidores, medio ambiente y recursos naturales. Tras su publicación, los gobiernos realizaron reformas, algunas con más éxito que otras. Eso fue lo que sucedió con el Tribunal de Libre Competencia, la Fiscalía Nacional Económica, la reestructuración del sector energético y la reforma a la institucionalidad ambiental.

Pero uno de los debates que dejó planteado este informe fue la autonomía de los reguladores, como mecanismo para garantizar la independencia de sus decisiones alejándolas de los ciclos políticos y evitando su captura. Esto ha generado desde entonces una discusión sobre el diseño de las Superintendencias, en temas como limitar la discrecionalidad de los poderes de designación y remoción del Presidente de la República sobre las autoridades de estas instituciones; la estructura de gobierno corporativo para la operación eficaz bajo estructuras colegiadas o unipersonales; y la existencia de normas que regulen el post empleo de los reguladores, para lograr períodos de “enfriamiento” efectivos para quienes ejercen cargos en esas agencias.

Las soluciones desde entonces han sido diversas, sin criterios sistémicos, adecuando medidas ad hoc para cada industria, con soluciones colegiadas de diversa entidad, como las vinculadas a la Comisión para el Mercado Financiero, y con una omisión general sobre la regulación de las puertas giratorias, normas esenciales para garantizar la independencia de los reguladores, a pesar de que existe una iniciativa en el Congreso desde 2015.

El caso de Osorno nos recuerda con cierta brutalidad los problemas de diseño institucional que se han diagnosticado por más de veinte años y que la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) revela con nitidez. Hace dos décadas el Informe Jadresic advertía que este organismo, dado que su foco era la regulación de un servicio de utilidad pública, no podía seguir dependiendo del Ministerio de Obras Públicas, sino del de Economía, esencialmente porque la especialidad del primero es ejecutar acciones, en cambio, la del segundo es precisamente ser experto en la calidad de la regulación. Esa advertencia sigue estando presente.

Pero a su vez, también demuestra que los desarrollos de la SISS han sido asimétricos, porque si bien ha acumulado experiencia en regulación tarifaria, su rutina en fiscalización y sanciones, considerando la naturaleza de la prestación de los servicios que regula, ha sido limitada. Una de las razones que podría explicar eso es que el diseño institucional vigente sesga inevitablemente a la institución a preocuparse por la operación de las compañías, mas que de los derechos de los usuarios.

Y es que la “cuestión institucional” es clave, porque como ha advertido desde hace un tiempo la literatura legal, podemos administrar y tolerar profundos desacuerdos sobre la interpretación y aplicación de las reglas, pero eso sólo es posible si estas se basan en instituciones en las que confiamos sobre su idoneidad. Por eso la sanidad institucional es determinante para la calidad de un buen sistema regulatorio y el caso Osorno nos advierte que sobre ese tema aún tenemos acciones por ejecutar, porque los diagnósticos los conocemos hace demasiado tiempo.