“Reflexiones prácticas con 842 días en Hacienda”. Así se denomina el paper que el exministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, escribió en la Revista Estudios Públicos del CEP y que transita los dos años y tres meses que estuvo a cargo de la billetera fiscal en el gobierno de Michelle Bachelet.
En el texto, el investigador de la Escuela de Gobierno de la Universidad Católica repasa episodios que marcaron su gestión, como la simplificación al sistema tributario en 2015, el debate sobre la reforma laboral y los cambios al financiamiento de la educación superior.
El tema impositivo es uno de los principales desarrollos del ensayo de 56 páginas, en el que no solo mira en perspectiva el debate con el que se encontró al arribar a Teatinos 120 el 11 de mayo de 2015 sino que también propone modificaciones de cara a la discusión que iniciará en septiembre el nuevo gobierno.
“Desde su inicio, la segunda administración Bachelet mostró una ambición reformista mayor que los gobiernos anteriores, aunque durante los gobiernos de la Concertación también hubo muchos cambios”, comienza señalando Valdés.
Junto con repasar el proyecto original enviado por el anterior gobierno en marzo de 2014, que fue gestionado por su antecesor en Hacienda, Alberto Arenas, el economista recuerda que una vez promulgado el proyecto “había cierto consenso en cuanto a que el acuerdo gobierno-oposición había dejado un sistema en extremo complicado y que podría ser inaplicable”, poniendo el foco en la aplicación efectiva del régimen de renta atribuida.
“Simplificar el sistema, sin embargo, no era fácil en términos técnicos ni tampoco desde la óptica política. “Reformar la reforma” significaba pagar costos políticos importantes, había que hacerlo manteniendo la misma recaudación, que ésta recayera más o menos en los mismos agentes y sectores económicos, y que los cambios se aprobaran en un tiempo reducido”, recuerda el exministro, recalcando que se resolvió que el ajuste sería “acotado y quirúrgico”.
“Si la agenda económica seguía capturada por este tema, implicaría entrar en un pantano (…). La preparación del proyecto tomó más tiempo del esperado y el texto terminó siendo incluso más extenso que la reforma original”, recuerda.
No al discurso de “los poderosos de siempre”
En su repaso del proceso, Valdés hace referencia a un cambio de estrategia respecto a la reforma inicial, señalando que se hizo un giro comunicacional “importante”.
“Durante el primer año de gobierno se argumentó que los mayores impuestos los pagarían solo los más ricos (“los poderosos de siempre”) y, más importante, que los cambios no tendrían impactos en la inversión y en el crecimiento. Esto tuvo un efecto importante en la confianza del empresariado”, recuerda el economista de la U. de Chile y doctor del MIT.
A renglón seguido, el académico de la UC rememora que en la simplificación se optó por otras explicaciones: “Argumentamos que aumentar los impuestos a las empresas tiene efectos, ya que eleva el costo del capital. Probablemente, eran efectos acotados y transitorios, pero no eran cero. No eran un ‘almuerzo gratis’ sin costos”.
Una vez aprobado y promulgado el proyecto, Valdés enfatiza que hasta 2017 solo hay cambios de tasas impositivas y bases tributarias, “por lo que no es posible evaluarla por completo”.
Eso sí, el exministro enfatiza que si bien la recaudación proveniente de las empresas “ha sido algo más baja de lo esperado, especialmente porque la base tributaria de las firmas del sector no cobre disminuyó fuertemente en 2016”, es “prematuro asignarlo” a la reforma.
Las preguntas en la mesa
“¿Qué hacer con el sistema tributario durante los próximos años?”, se pregunta Valdés. Su opinión es contundente: “Posiblemente, nada en el corto plazo”.
“Estamos terminando una transición compleja y lo razonable es evaluar en detalle el comportamiento del sistema antes de cambiarlo una vez más”, señala el experto.
De todas maneras, el también expresidente de BancoEstado se da espacio para realizar una serie de propuestas de mediano plazo, haciéndose las siguientes preguntas: “¿Vale la pena volver a integrar el sistema? ¿Conviene simplemente desintegrarlo y de esa manera simplificarlo?”
Sobre el primer tópico, Valdés concluye que “no existe ninguna ganancia importante al integrar” el impuesto corporativo y el personal en el régimen semi integrado.
¿Qué hacer, entonces? “La desintegración permitiría mantener los incentivos al ahorro dentro de la empresa y eliminar la manifiesta inequidad tributaria horizontal que existe actualmente cuando las rentas son de distinta fuente. Además, hay suficientes países que crecen a tasas altas y muchos se han desarrollado con un sistema desintegrado”, responde, argumentando que parte de lo complejo de la integración es que “parece difícil eliminar los mecanismos para eludir”.
Valdés también señala que debe abrirse un debate sobre la tributación a nivel personal, con foco en el ingreso de las personas, “especialmente aquellas de clase media”, así como el mínimo exento.
“En Chile, la tasa de impuesto de un asalariado que gana 1,7 veces el salario promedio (cerca de $ 1 millón) es extremadamente baja (…). El ingreso a partir del cual se comienza a pagar impuestos a la renta es por lejos el menor en la OCDE”, sostiene el exministro, quien reconoce –de todas maneras- que es un tema “políticamente difícil”.
“Por cierto, esta es una reforma políticamente costosa, pero contribuiría a que el ciudadano promedio actúe bajo el concepto anglosajón de “tax payer” y exija más eficiencia al Estado e, incluso, tener un rol en el destino de sus impuestos”, asegura.
El otro punto a analizar, afirma, es el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los servicios, los que están exentos, a diferencia de los bienes.
“No parece haber buenas razones para que los servicios estén exentos. Es la práctica en muchos países y permitiría una recaudación significativamente mayor con costos bajos en distorsiones. En principio, todos los servicios deberían pagar este impuesto”, plantea.
En agosto de 2016 se promulgó la reforma laboral. En la foto, Valdés, la ministra del Trabajo, Ximena Rincón, y la presidenta Michelle Bachelet.
Reforma laboral: exministro propone modificaciones a servicios mínimos
El documento del exministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, dedica un episodio en extenso a los cambios al Código del Trabajo, texto que ya se estaba tramitando en el Congreso cuando arribó al Ejecutivo en mayo de 2015.
"Esta reforma fue altamente compleja desde el punto de vista de su tramitación y resultados", señala el economista en su reflexión.
En el texto publicado por el CEP, además, aborda las modificaciones al régimen impositivo y al sistema educacional, implementadas durante el gobierno anterior.
Valdés continúa su análisis haciendo un parangón con las modificaciones impositivas.
"Si la reforma tributaria era algo técnico, casi impenetrable para el mundo político y que más bien se discutía entre expertos, la laboral era todo lo contrario", advierte.
"La gran mayoría de los parlamentarios de gobierno tenía opiniones fuertes, forjadas durante años e influidas por los movimientos sindicales. Por el lado de los gremios empresariales y la oposición, la carga ideológica era exactamente la opuesta e igual de fuerte", reconoce.
A renglón seguido, el exministro recalca que es "imposible" evaluar hoy los efectos de la reforma laboral, ya que comenzó a aplicarse recién el 1 de abril de 2017. "Y si bien se ha observado una disminución en el número de huelgas, hay evidencia de adelantamiento de negociaciones para que se rigieran por la normativa previa a la nueva ley", observa.
Junto con valorar que la ley final dejó a todos los actores "con algún grado de descontento" -lo que da cuenta de un "cierto equilibrio"-, Valdés advierte que deben realizarse modificaciones a algunos aspectos de la nueva norma.
"El temor que produjo y aún produce la reforma laboral en aquellos que toman decisiones de contratación es un aspecto que debe ser monitoreado", plantea, aunque de inmediato equilibra afirmando que "por ahora no hay evidencia de una dislocación de la demanda por trabajo".
A nivel específico, el académico de la Escuela de Gobierno de la Universidad Católica propone revisar si la determinación de los servicios mínimos –en caso de huelga- "funciona adecuadamente".
"Este es uno de los pilares de la reforma: delimitar el poder de negociación de las partes de manera de cautelar un equilibrio apropiado (como lo era el reemplazo externo anteriormente). Hasta ahora, los procesos han generado bastante controversia y pocas reglas de utilidad", señala.
Un segundo punto que merece análisis, según Valdés, es el "vacío legal" en el que quedaron los grupos negociadores, con un "riesgo de judicialización" tras el fallo del Tribunal Constitucional a inicios del 2016.
"Una posible solución es hacer un cambio constitucional para tener titularidad a cambios de, por ejemplo, pactos de adaptabilidad amplios, ojalá con menos limitaciones que la que imponía el proyecto aprobado", concluye el extitular de Hacienda.
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