Pocos países han enfrentado un desafío tan grande como Sudáfrica después del Apartheid. ¿Cómo reconciliar a un país dividido por tanto años?
Cheryl Saunders, experta en diseño constitucional, explica cómo el proceso previo a la redacción del nuevo texto para este país fue clave en lograr este objetivo. Desde Australia, Saunders, profesora de la U. de Melbourne, explica: “Una forma de reunir a diferentes grupos es desarrollar un proceso para acordar algunos principios constitucionales sobre los que se construirá la Constitución final”.
Saunders cita como ejemplo a Sudáfrica y la implementación de lo que se conoce hoy como “principios constitucionales”. Es el caso más exitoso en su aplicación. En 1994, el partido Congreso Nacional Africano (que gobierna desde entonces) demandaba que la nueva Constitución fuera escrita por una asamblea constituyente 100% electa por los ciudadanos. El minoritario Partido Nacional (creador del apartheid) se oponía.
Según Saunders, fue posible avanzar con el proceso gracias al acuerdo de 34 puntos o principios que debían estar contemplados en la futura Constitución. Estos principios establecían un marco mínimo de derechos humanos y otras medidas de gestión del Estado. Con este marco mínimo garantizado, el Partido Nacional respaldó la convocatoria de una asamblea constituyente.
La estrategia se repitió en los procesos de Burundi (2000) y Sudán (2005). Incluso, el Pacto de Olivos (1996) que precedió a la reforma constitucional en Argentina también entraría en esta figura. Fue sólo tras ese pacto que las fuerzas políticas aceptaron respaldar el proceso.
¿Tenemos acuerdo previo?
En el caso de Chile, el acuerdo político alcanzado el 15 de noviembre también puede ser considerado como una guía de principios, pero que regulan sólo el cómo llevar adelante el proceso, sin enmarcar los eventuales cambios posibles a la Constitución, tal como sucedió en Sudáfrica.
En el manual de diseño constitucional elaborado para Interpeace, Michele Brandt, fundadora del programa “Constitución para la Paz”, explica que este tipo de principios pueden resultar limitantes para lograr una reforma radical de un texto actual. Al mismo tiempo, agrega, que usar “principios constitucionales para evitar lo que puede resultar en una dictadura de la mayoría no es necesariamente algo malo; un propósito principal de las constituciones modernas es, precisamente, limitar esa dictadura”.
Las expertas señalan que esta puede ser una herramienta válida para lograr un clima de mayor diálogo y acuerdo a la hora de llegar al momento de negociar y redactar el texto constitucional, y evitar que el proceso, por el contrario, profundice la división política en un país.
Según su experiencia como asesora en procesos post-conflicto (Sudáfrica, Zimbawe, Iraq, Nepal), Saunders enumera lo que considera son factores clave para que un proceso de este tipo logre reducir la polarización y pueda considerarse exitoso: “Confianza en el proceso, alta participación pública, honestidad sobre las reformas en juego, y voluntad de compromiso para alcanzar decisiones acordadas viables”.
Constitución por manual
En el manual de Interpeace se destaca el caso de Colombia, en que la necesidad de una reforma constitucional en 1991 tuvo el respaldo de un 88% de los electores en un referéndum, otorgando un alto nivel de legitimidad al proceso.
También se explica que después de decidir si se quiere o no una reforma constitucional, el siguiente paso es determinar su extensión. Aquí, el manual elaborado por Brandt junto a otros expertos advierte el riesgo de embarcarse en un proceso costoso, largo y que puede dividir aún más a un país.
“Ninguna Constitución es perfecta, pero esto no significa que se necesite un texto complemente nuevo… En algunos países puede ser suficiente cambiar un problema fundamental de la Constitución, dejando la mayor parte de ella sin cambios. Podría ser más práctico tener un proceso más simple, elaborado por un grupo de expertos, en un plazo limitado, con la oportunidad de consulta pública, en lugar de un proceso completo, que en algunos países puede ser costoso, que requiere mucho tiempo, e incluso divisivo”, dice.
Saunders coincide y llama a evitar el exceso de ambición. “Es mejor cambiar lo que hay que cambiar, pero no reformar sólo por el hecho de hacerlo; y mantener las instituciones/principios que son familiares y viables”. Concluye, “gran parte del éxito de una reforma constitucional depende no sólo de lo que se modifica formalmente, sino de cómo se implementan en la práctica los cambios”.
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