El nuevo gobierno de Juan Carlos Varela en Panamá afronta pasivos por US$ 1.400 millones en 2015 relacionados con trabajos de infraestructura pública contratados por la anterior administración de Ricardo Martinelli. El próximo año marcará así el peak para el calendario de pagos 2014-19, que asciende a un total combinado de US$ 4.100 millones. Esto va a complicar la capacidad de Varela de cumplir su promesa de mantener el gasto social, al tiempo que se consolidan las finanzas públicas.
La administración Martinelli usó una estrategia de “turnkey”, donde los contratos se pagan contra la entrega de las obras, para desarrollar un enorme programa de inversión en infraestructura pública, y soslayar las reglas de responsabilidad fiscal de Panamá, que fueron introducidas poco después de su llegada al gobierno en 2009. Debido a las críticas sobre la carga que estos pagos diferidos supondría para los años futuros, el gobierno de Martinelli introdujo una legislación sobre financiamiento “turnkey”, estableciendo que los pagos para estos proyectos en cualquier año dado no podrían exceder el 20% del gasto de inversión planificado anual. Pese a ello, los pasivos ligados a esta forma de financiamiento en 2015 serán equivalentes a 42% del gasto de inversión provisionalmente planificado para el próximo año.
Sin embargo, la legislación introducida por el gobierno de Martinelli deja un considerable grado de flexibilidad, ya que los “pagos diferidos asociados” (bajo los cuales se desarrolla el calendario de pagos, algunos durante la construcción y otros tras la entrega) realizados durante los trabajos no están incluidos en el límite de 20%. Dicho lo anterior, el nuevo gobierno de todas formas tendrá que hacerse cargo de la cuenta por los pagos vencidos durante el periodo de construcción de los proyectos encargados por su predecesor y todavía en progreso, al igual que por los pagos programados para una vez que los trabajos hayan sido completados.
Gasto social
El nuevo enfoque de Panamá para financiar proyectos de infraestructura pública a través de este mecanismo y contratos de pagos diferidos permitió a la administración Martinelli elevar el gasto en inversión de infraestructura a niveles récord, y al mismo tiempo moderar su impacto sobre unos ya amplios déficit fiscales recurrentes anuales (3% del PIB en 2013). Esto permitió al gobierno embarcarse en un ambicioso programa de gasto social (con compromisos de gasto recurrente), en áreas como la educación y la seguridad social. Estos programas fueron obviamente muy populares entre las personas beneficiadas por ellos, aunque eso no fue suficiente para ayudar al candidato de Cambio Democrático, el partido de Martinelli, para ganar las elecciones presidenciales el 4 de mayo.
La realidad para la nueva administración Varela, sin embargo, es que tendrá que pagar por la cuenta de su predecesor durante toda la duración de su período, incluyendo la prima en gastos adicionales que incorporan estos arreglos de pago financiero diferido. Esto amenaza su capacidad tanto para cubrir los costos de sus propias nuevas inversiones como para cumplir su compromiso de atenerse a las reglas de responsabilidad fiscal que limitan el nivel de déficit fiscal que puede registrar sin recurrir a los regulares ajustes al alza de los límites de déficit fiscal, como ocurrió durante el gobierno de Martinelli.
La carga financiera programada se mantendrá alta, en US$ 737 millones en 2016, antes de caer a un promedio anual de US$ 375 millones en 2017-19. Lo más probable, sin embargo, es que la administración Varela, que ya está enfrentando perspectivas de exceder el límite del déficit fiscal legalmente mandatado este año, se verá forzada a postergar algunos de los pagos que se venden en 2015 y 2016, usando una combinación de renegociación de pagos con los contratistas y nuevo endeudamiento. La alternativa de retractarse de sus compromisos de campaña y recortar el gasto de inversión planeado amenazaría con impactar el crecimiento de la economía y dañar la popularidad del nuevo presidente.
Enfoque pragmático
Varela ha prometido no elevar los actuales impuestos ni introducir otros nuevos, pero el crecimiento del PIB ya se está desacelerando (a 5,8% anual en el primer trimestre, comparado con un promedio de casi 10% en 2010-13) y ha habido demoras en la apertura de las nuevas esclusas del Canal, lo que significa que el gobierno se perderá los ingresos adicionales del Canal por al menos un año más de lo que se esperaba. Todas estas presiones sugieren que su administración tendrá que asumir un enfoque pragmático para diseñar el borrador de su programa de financiamiento y fiscal.
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