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Alto contrasteCorredores del Biobío: Concesión versus Obra Pública
EDUARDO BITRÁN Académico, Facultad de Ingeniería y Ciencias UAI
Eduardo Bitran
La controversia generada por la decisión del Ministerio de Hacienda de ejecutar como obra pública los corredores de transporte del Biobío revela reformas pendientes en el sistema de concesiones. Dos son especialmente importantes: la contabilización fiscal de las inversiones financiadas mediante concesión y la ausencia de una prueba sistemática que permita verificar si la concesión genera “valor por dinero”, es decir, que aumenta la eficiencia económica en magnitud que más que compensa los costos de transacción de contratar a largo plazo.
El Reino Unido, pionero en asociaciones público-privadas, desarrolló un marco para abordar ambas materias. Sus estados financieros públicos aplican IFRIC 12, Bajo este enfoque si el Estado controla el servicio, sus destinatarios y tarifas, y mantiene un interés residual relevante en la infraestructura, la inversión debe ser considerada pública, aunque sea inicialmente financiada por el privado o pagada mediante peajes. Solo si se produce una transferencia sustantiva de riesgos al concesionario, permite que la infraestructura quede fuera del balance público.
Los corredores del Biobío serían financiados íntegramente mediante subsidios futuros del Estado. No existiría riesgo de demanda y la ventaja de la concesión dependería principalmente de la transferencia efectiva de riesgos de construcción, disponibilidad y mantenimiento. Su aporte más claro es asegurar la conservación oportuna durante toda la vida del contrato. En la obra pública chilena, en cambio, el mantenimiento suele postergarse, acelerando el deterioro de los activos y generando mayores costos futuros para el Estado y los usuarios.
“El principio esencial debería ser: la concesión genera valor si las eficiencias y los riesgos efectivamente transferidos compensan su mayor costo de transacción”.
Pero ese beneficio debe compararse con el mayor costo de la contratación por concesión, por la reducción de la competencia y la rigidez contractual, que genera riesgos de oportunismo ex post. Aquí el problema: cada corredor recibió una sola oferta del mismo oferente.
Aunque se realizaron dos licitaciones separadas, no fueron simultáneas. Los potenciales competidores del segundo proceso sabían, por tanto, que la empresa que se adjudicó el primer corredor era el único oferente del primero y que, de resultar adjudicatario, tendría ventajas derivadas de operar los dos corredores, adicionalmente, el oferente del primer corredor no sabía si se adjudicaría el segundo, por tanto, no podía hacer una mejor oferta incorporando el ahorro de operar los dos corredores conjuntamente.
Un mejor diseño habría sido ofertas simultáneas por cada corredor y por ambos en conjunto. El MOP habría podido escoger entre adjudicar cada corredor por separado o ambos conjuntamente, según la combinación de menor costo fiscal. También cabía comparar esa alternativa con contratos de obra pública y una concesión separada para la conservación por niveles de servicio.
El principio esencial debería ser: la concesión genera valor si las eficiencias y los riesgos efectivamente transferidos compensan su mayor costo de transacción. Chile, a diferencia de Reino Unido, no posee un marco de evaluación que permita comparar la modalidad de desarrollo de proyectos de obra pública.
Una contabilidad fiscal neutral eliminaría el incentivo a escoger concesiones únicamente porque difieren el gasto y no aparecen inicialmente como deuda pública. Así, la modalidad se decidiría por su verdadero mérito: competencia, eficiencia económica, costo total esperado durante la vida del activo y adecuada asignación de riesgos.
