Con su sospecha instintiva de las instituciones multilaterales, Trump cambió la imagen de herramienta estratégica que sus predecesores tenían de la OMC a la de objetivo estratégico. La falta de interés por el caso del aluminio, que impulsó el gobierno de Barack Obama, impacta de lleno en la agenda comercial del gobierno: más que intentar utilizar a la OMC y sus procesos para lograr objetivos nacionales, Trump expresó una clara preferencia por la acción unilateral y evitar las instituciones internacionales.
"En términos simples, no recibimos un trato justo de la Organización Mundial del Comercio", Trump dijo a sus pares de países del Pacífico en la cumbre del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC) celebrada en Vietnam el mes pasado, en referencia a países como China que desde hace mucho tiempo juegan con el sistema de la OMC. "No podemos tolerar más estos abusos comerciales crónicos, y no lo vamos a hacer".
Como consecuencia, mientras los ministros de economía de los 164 miembros de la OMC asisten a su cónclave bienal en Buenos Aires, se enfrentan a lo que muchos ven como una creciente crisis existencial tanto para el organismo de dos décadas como para el sistema comercial de posguerra. Y Estados Unidos, que alguna vez fue el garante de esa arquitectura, ahora lidera el ataque.
Las acusaciones de Trump a la OMC se basan en su opinión de que la creación de la OMC en la década del noventa contribuyó a la crisis económica que afectó a muchas comunidades estadounidenses donde se perdieron puestos de trabajo a manos de nuevos competidores de China y otros países.
Funcionarios del gobierno sostienen que la OMC no cumplió su mandato de negociar nuevas normas para la economía mundial e impuso aranceles desiguales a Estados Unidos. Sus procedimientos actuales nunca se diseñaron para lidiar con el tipo de capitalismo de estado que China llevó al éxito durante tres décadas, sostienen.
Defensores de la OMC podrán proclamar que su proceso de solución de diferencias es una barrera para impedir conflictos comerciales, pero los funcionarios de Estados Unidos afirman que las diferencias llevan mucho tiempo y terminan en manos de un órgano de apelación al que acusan de interferir en la soberanía de los miembros de la OMC.
En un paper de 2010, que escribió cuando ejercía como un exitoso abogado comercial en Washington, Robert Lighthizer, el zar del comercio de Trump, afirma que Estados Unidos debería burlarse de la OMC más seguido. Y a todos efectos, esto es lo que el gobierno de Trump parece disponerse a hacer.
"Creo que hay un desafío en el escenario actual que es mucho más difícil que los que enfrentamos en el pasado: hablo de China", Lighthizer dijo; y se refirió a los esfuerzos de China por imponer la transferencia tecnológica y "distorsionar" los mercados como "una amenaza sin precedentes al sistema comercial mundial".
"Desafortunadamente, la OMC no está preparada para abordar este problema", agregó. "Debemos hallar nuevas formar de garantizar que prevalezca una economía de mercado".
El ataque del gobierno de Trump a la OMC hasta ahora ha tenido un rasgo pasivo-agresivo.
Diplomáticos de Ginebra afirman que, desde la elección de Trump, Estados Unidos jugó un rol secundario en la mayoría de las negociaciones ante la OMC. "Estados Unidos estuvo ausente durante 12 meses", sostiene un diplomático comercial senior. "No está para nada presente en el juego".
Previo a reuniones anteriores de la OMC, Estados Unidos supo tener un papel central para avanzar en la agenda de negociación. Esta vez, funcionarios de otros países que trabajan en posibles acuerdos sobre temas como la eliminación de subvenciones ilegales a la pesca en el mundo, afirman que solo esperan que Estados Unidos no bloquee ninguna acción.
Sin embargo, Estados Unidos apuntó más directamente a la función de solución de diferencias de la OMC y comenzó a actuar en relación con sus quejas del proceso de apelación.
Desde hace meses, bloquea la cobertura de vacantes en el órgano de apelación de siete miembros de la OMC por razones técnicas que algunos funcionarios de Ginebra creen que ocultan una agenda más siniestra de eliminar por completo el sistema de solución de diferencias de la OMC como una limitación al tipo de medidas comerciales unilaterales -aranceles u otras- que a Trump le gustaría adoptar.
Funcionarios del gobierno de Trump sostienen que su lucha contra el órgano de apelación se basa en antiguas quejas de Estados Unidos y señalan los propios intentos del gobierno de Obama de bloquear la designación de jueces.
Michael Froman, el principal funcionario de comercio de Obama, rechaza eso. "Nuestra queja sobre el órgano de apelación era que determinados miembros se ponían demasiado creativos al momento de crear leyes. No queríamos acabar con el sistema vinculante de solución de diferencias en sí", afirma.
Asimismo, funcionarios de otros países se sienten frustrados con el nuevo gobierno en Washington, y sostienen que aún debe dejar en claro qué espera ver que ocurra en la OMC.
"Todos están dispuestos a trabajar en la reforma del sistema. Pero precisamos saber qué va a significar", sostiene Cecilia Malmström, comisionada de Comercio de la Unión Europea. "Si no existiera el sistema de solución de diferencias de la OMC estaríamos en el mismísimo Lejano Oeste. Y esto no beneficiaría a Estados Unidos".
Una de las ironías del enfoque de Trump es que Estados Unidos no es el único país que le encuentra defectos a la OMC.
Algunos funcionarios de Ginebra empezaron a referirse a la unificación de la OMC, señalando el rol obstruccionista que los pequeños países y camarillas pueden asumir debido a su estructura de toma de decisiones basada en el consenso. Otros hablan ahora de que la OMC es un espacio donde solo se lograrán pactos comerciales de mínimo común denominador con debates más duros y ambiciosos en acuerdos comerciales regionales o sectoriales.
La mayor ironía es que muchos países están ansiosos por encontrar razones para cooperar con Estados Unidos, especialmente cuando se trata de la amenaza percibida del modelo económico de China.
Al oponerse a la solicitud de China de que se le conceda el estatus de economía de mercado en la OMC, Washington ahora tiene aliados en la UE y en países como Japón, Canadá y México. El rótulo es importante para Beijing tanto como símbolo como para ayudarla a luchar en los casos antidumping contra sus exportaciones baratas.
Cuando la UE y Estados Unidos se negaron a cumplir su deseo en 2016, Beijing inició una demanda ante la OMC contra ambos. Ahora se espera una decisión en el caso de la UE a principios de 2019, y los abogados de China decidieron priorizar eso. Entretanto, Lighthizer advirtió que cualquier decisión a favor de China sería "catastrófica" para la OMC.
Roberto Azevêdo, director general de la OMC, sostiene que si Estados Unidos u otros países emprendieran un camino tan unilateral, se arriesgarían a repetir momentos peligrosos de la historia económica.
"El sistema multilateral de comercio es más fuerte de lo que era antes y, francamente, más necesario que nunca. Y aunque ciertamente podemos tratar de mejorarlo, todavía no he escuchado una alternativa creíble a ese sistema en particular", señaló Azevêdo en un discurso a principios de este año. "Sin eso, creo que estaríamos en un mundo definitivamente gobernado por acciones unilaterales, que es básicamente un eufemismo de las guerras comerciales. Y creo que todos, sin excepción, estaríamos peor de lo que estamos ahora".
Los funcionarios de la administración Trump dieron un giro diferente al asunto. Sostienen que están llevando a Estados Unidos por un camino de unilateralismo más eficiente y firme.
En lugar de impulsar cuestiones como el caso del aluminio presentado por Obama ante la OMC -que incluso si se prosigue en forma agresiva llevaría años llegar a litigar- la administración Trump está utilizando leyes nacionales que apuntan a lograr resultados en unos meses.
El Departamento de Comercio lanzó en la primavera investigaciones de seguridad nacional sobre importaciones de aluminio y acero que podrían llevar a una decisión en materia de aranceles en las próximas semanas. El mes pasado inició un caso antidumping contra las láminas de aluminio chinas utilizadas en elementos como canaletas de viviendas... es la primera vez que lo hace desde 1985.
Algunos expertos en comercio aún ven motivos de esperanza. "Todavía mantengo un optimismo a largo plazo con respecto a la OMC. Una crisis y una experiencia cercana a la muerte podrían hacer que la gente la vea de una nueva manera", afirma John Weekes, ex embajador de Canadá en la OMC.
Otros empezaron a contemplar una OMC sin Estados Unidos. Si la administración Trump se retira por completo, la primera medida de otras potencias comerciales como China y la UE probablemente sería seguir adelante sin Washington.
Incluso dentro de la OMC ya hay signos de cambio. Si bien ni China ni la UE han reemplazado completamente a Estados Unidos como una potencia dominante en las salas de negociación de la OMC en Ginebra, los diplomáticos sostienen que otros países empezaron a desempeñar un papel más activo. Y sostienen que, a largo plazo, otros miembros de la OMC encontrarán el camino a seguir.
"Si Estados Unidos se va, será un golpe colosal". Pero también hay que tener en cuenta que Estados Unidos [como destino] en este momento representa solo el 14% de las exportaciones mundiales. "Sí, será una pérdida terrible. Pero no creo que sea el final", afirma un alto funcionario de Ginebra.
Lighthizer también dio sus propias razones para ser optimista, señalan otros funcionarios. En conversaciones privadas, trató de tranquilizar a Azevêdo y otros sobre las intenciones actuales de los Estados Unidos.
Después de la crisis financiera mundial de 2008, una de las grandes preocupaciones era que el mundo podría repetir nuevamente uno de los principales errores de la década del treinta. Frente a una profunda recesión, el temor era que las principales economías levantasen barreras comerciales, empeorando la masacre económica.
Eso no sucedió, por supuesto. Y los defensores de la Organización Mundial del Comercio sostienen que esta merece buena parte del mérito. A pesar de todas sus fallas, la OMC ha ayudado a frenar nuestros peores instintos.
Pero la crisis también puso de relieve muchas vulnerabilidades en el comercio mundial. Desde 2010, el comercio mundial, en general, mostró un crecimiento mediocre. Si bien se prevía un aumento regular de 1,5 a 2 veces el producto interno bruto mundial, el comercio fue creciendo a un ritmo igual o incluso inferior a la tasa de producción económica general en los últimos años, lo que llevó a algunos a proclamar el fin de una era de "hiperglobalización".
Se espera que este año sea el mejor de la historia reciente para el comercio mundial. La OMC mejoró en septiembre su pronóstico de crecimiento del comercio mundial, y pronosticó que se expandiría un 3,6% en 2017. Eso es en gran parte el resultado de una mejor economía global. Por primera vez desde la crisis, todas las principales economías del mundo gozan de una salud relativamente buena.
Pero la recuperación del comercio mundial sigue lejos de un auge y todavía hay muchos signos de fragilidad.
Los temores de un retorno al proteccionismo que acompañaron la elección de Donald Trump en Estados Unidos y la votación del Brexit en Reino Unido aún no se materializaron; sin embargo, permanecen vivos. Y sea la OMC o el Fondo Monetario Internacional, los guardianes de la economía mundial afirman que las "políticas aislacionistas" siguen siendo una de las principales amenazas que aún se ciernen sobre ella.
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