Definiciones económicas en la Constitución, ¿marco de acción o camisa de fuerza?

En Latinoamérica, al menos en época reciente, el debate en torno a las reformas constitucionales se ha centrado en la reelección presidencial y los nuevos derechos sociales. Pero si en el plebiscito del 26 de abril triunfa la opción Apruebo, los encargados de reformar (¿o reescribir?) la Constitución deberán cuidar definiciones que, aunque parezcan sólo políticas, pueden también tener impacto en la política fiscal y, por tanto, en el desempeño económico del país a futuro.

Es el caso del sistema electoral. Tras analizar las constituciones de 70 países distintos, los académicos Torsten Persson y Guido Tabellini han concluido que, en el caso de democracias parlamentarias, es más frecuente un mayor gasto público, gasto social y déficit fiscal en aquellas escogidas bajo un sistema proporcional.

Hay formas más directas en que el diseño constitucional puede definir la política económica, un área de estudio quw comenzó en los 80. James Buchanan, premio Nobel de Economía 1986, fue uno de sus máximos exponentes. En 2001, defendió la idea de reformar la Constitución estadounidense para incorporar la obligación de un balance fiscal, limitar al Poder Ejecutivo en materia de comercio exterior y reducir los temas dejados a discreción de la Reserva Federal.

En línea con la tradición constitucional liberal, la carta fundamental de Estados Unidos no aborda este tipo de temas económicos. No es el caso de los textos elaborados desde la segunda mitad del siglo XX, cuando se han favorecido constituciones extensas y detalladas, con más énfasis en las obligaciones del Estado para con los ciudadanos.

Economía “constitucional”

Es lo que Tony Prosser, autor de Economic Constitutions, denomina modelos “sustantivos”. “Por ejemplo, medidas como obligar a mantener un balance fiscal restringen el alcance de la democracia, en cuanto limitan las opciones de gobierno, en un intento por reemplazar la política”, explica desde su oficina en la Universidad de Bristol, donde enseña Derecho Público.

Se trata de medidas que, aunque positivas a simple vista, se convierten en camisas de fuerza. Un ejemplo es el gasto fiscal. En sí misma, la idea de consagrar en la Constitución la obligación de un balance del presupuesto del Estado parece buena. Pero ello cierra la puerta a que los electores opten por un gobierno de línea keynesiana, que apueste por el gasto público para impulsar la economía. También limitaría su margen de acción en caso de recesión o crisis financiera, especialmente por causas externas, como en 2009.

Este tipo de restricciones lleva a dos caminos: que la Constitución sea enmendada de forma recurrente o que sea simplemente ignorada. En ambos casos, dice Prosser, un exceso de provisiones constitucionales en materias que corresponden más bien a la política deriva en pérdida de legitimidad de la Constitución y en debilitamiento de la democracia.

En su lugar, plantea el académico, es mejor optar por lo que llama “modelo comunicativo”. Aquí, la Constitución se limita a definir las instituciones clave para la organización económica del Estado, el modelo de relación entre ellas, y crea las instancias necesarias de regulación y fiscalización. Prosser cita como ejemplo a la Oficina de Responsabilidad Presupuestaria en Reino Unido. Se trata de una instancia independiente, encargada de fiscalizar las cuentas públicas y entregar sus proyecciones y evaluación de la economía. “Este modelo deja el manejo económico a la política”, por lo que lo considera más apropiado para las constituciones de las economías modernas, en un escenario más complejo que el de los siglos pasados.

Sin embargo, no es la tendencia actual. No sólo en Latinoamérica. También en Europa y en Estados Unidos hay movimientos a favor de reformas constitucionales para añadir provisiones sobre el manejo fiscal, el sistema tributario, la política monetaria o la administración de servicios públicos. Es una tendencia que Prosser ve como una amenaza para la democracia y que se suele justificar con el argumento de la “voluntad popular”. “Es una idea de democracia en la que se cree que hay una ‘voluntad popular’ y que porque son mayoría tienen derecho de implementar sus ideas”. Por como ejemplo el Brexit. Bajo este modelo de democracia, señala, el 48% que votó a favor de permanecer en la Unión Europea debía ser ignorado.

Un tema de representación

A fin de que la convención o asamblea constituyente sea lo más representativa posible, en las últimas décadas se han adoptado las cuotas. El Instituto para Asistencia Democrática y Electoral (IDEA) define tres tipos: electorales, asientos reservados y partidarias. Estas últimas son voluntarias y adoptadas por los partidos políticos como parte de sus principios. Las otras dos suelen ser determinadas de forma legal.
Para la igualdad de género se suele recurrir a cuotas electorales, pero no siempre reservadas para las mujeres. La asamblea constituyente de Islandia en 2010 estableció que ningún género podía superar más de 60%. Los escaños reservados son más comunes para garantizar representatividad de minorías. Por ejemplo, para los pueblos indígenas (Venezuela); con voz, pero sin voto, a representantes de grupos armados (Colombia); dos asientos para connacionales en el extranjero (Ecuador).