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Alto contrasteDF Tax | La soberanía tributaria también se ejerce evaluando los límites de la cooperación internacional
Se ha sostenido que Chile debió permanecer en la negociación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Tributaria Internacional para defender desde allí su soberanía. La afirmación parece razonable, pero confunde participación con influencia efectiva. La sola presencia en una negociación multilateral no garantiza la capacidad real de corregir, limitar o impedir disposiciones que puedan afectar intereses nacionales relevantes.
La decisión de Chile de retirarse del proceso no constituye un rechazo a la cooperación tributaria internacional. Por el contrario, responde a una evaluación de los efectos jurídicos e institucionales que podría generar un instrumento cuyo alcance y consecuencias todavía presentan importantes espacios de incertidumbre. La cuestión no es si los Estados deben cooperar para combatir la evasión tributaria, sino bajo qué reglas, con qué límites y con qué resguardos para la autonomía de sus instituciones democráticas.
Resulta fundamental distinguir entre esta Convención y los instrumentos de cooperación tributaria que Chile ha promovido y suscrito durante décadas. Nuestro país participa activamente en la Convención sobre Asistencia Administrativa Mutua en Materia Tributaria, aplica el intercambio automático de información financiera bajo el Estándar Común de Reporte, integra el proyecto BEPS impulsado por la OCDE y el G20, ratificó la Convención Multilateral destinada a prevenir el uso abusivo de tratados tributarios y mantiene una extensa red de convenios para evitar la doble tributación.
Nada de ello ha sido considerado incompatible con la soberanía tributaria de Chile. Y existe una razón evidente: esos instrumentos persiguen objetivos concretos y delimitados. Buscan combatir la evasión, evitar la doble tributación, prevenir la erosión de bases imponibles y mejorar la cooperación administrativa entre autoridades fiscales; no tuvieron por objeto redefinir los principios sustantivos conforme a los cuales cada Estado diseña su sistema tributario.
Por ello resulta equívoco presentar la Convención de Naciones Unidas como una mera continuación de BEPS o de los tratados tributarios tradicionales. No lo es. Mientras BEPS se concentró en problemas específicos de erosión de bases imponibles, traslado artificial de beneficios y transparencia fiscal, la Convención incorpora elementos cuya proyección jurídica es considerablemente más amplia.
Especial relevancia reviste la inclusión, dentro de sus principios rectores, de la obligación de desarrollar la cooperación tributaria internacional en conformidad con las obligaciones internacionales de derechos humanos de los Estados. Esta referencia constituye una innovación sustantiva respecto de los estándares desarrollados por la OCDE y el G20. Los proyectos BEPS nunca pretendieron transformar los derechos humanos en un parámetro para evaluar las decisiones de política tributaria adoptadas por los Estados. Su objetivo fue mejorar la integridad y coherencia del sistema tributario internacional, no redefinir los criterios sustantivos conforme a los cuales deben diseñarse los sistemas fiscales nacionales.
La preocupación no es meramente teórica. Durante la discusión del recién aprobado Proyecto de Reconstrucción Nacional, distintos organismos y expertos promovieron la utilización de estándares internacionales de derechos humanos para evaluar aspectos estructurales del sistema tributario. Se llegó incluso a sostener que principios como la progresividad podían derivar de obligaciones internacionales y constituir parámetros para juzgar determinadas políticas fiscales. Ello demuestra que la referencia a los derechos humanos puede proyectarse mucho más allá del combate a la evasión o de la cooperación administrativa, alcanzando debates sobre incentivos tributarios, regímenes especiales de inversión, invariabilidad tributaria, tributación patrimonial o niveles de carga fiscal. No se trata de poner en discusión la relevancia de los derechos humanos, cuyo valor es indiscutible, sino en la incertidumbre respecto de cómo tales estándares podrían ser utilizados en el futuro para interpretar obligaciones tributarias o evaluar determinadas políticas fiscales.
A ello se suma un aspecto especialmente relevante y escasamente discutido. El borrador de la Convención establece expresamente en su artículo 25 que “No reservations may be made to this Convention”. En otras palabras, los Estados no podrán formular reservas respecto de ninguna de sus disposiciones. De aprobarse en esos términos, los países deberán aceptar íntegramente el tratado, sin posibilidad de excluir o limitar aquellas cláusulas que pudieran generar tensiones con sus marcos constitucionales, sus sistemas tributarios o sus compromisos internacionales preexistentes. La prohibición de reservas impide precisamente una de las herramientas tradicionalmente utilizadas por los Estados para compatibilizar obligaciones internacionales con sus particularidades institucionales.
La importancia de este punto no puede subestimarse. Si la Convención incorpora principios cuyos alcances aún están en desarrollo y, simultáneamente, impide a los Estados formular reservas para resguardar ámbitos específicos de autonomía normativa, resulta razonable que los países evalúen cuidadosamente las consecuencias de asumir compromisos de tal naturaleza. La discusión deja entonces de ser exclusivamente tributaria para convertirse también en una discusión institucional y constitucional.
La experiencia internacional demuestra que la certeza jurídica constituye uno de los activos más valiosos para el desarrollo económico. Asimismo, resulta esencial avanzar hacia un sistema tributario que mantenga un adecuado equilibrio entre las obligaciones y los derechos de los contribuyentes. Las decisiones de inversión, financiamiento y expansión empresarial dependen, en gran medida, de la estabilidad, coherencia y previsibilidad del marco normativo.
En este contexto, la cooperación internacional contribuye a fortalecer dichos objetivos cuando establece reglas claras, competencias debidamente delimitadas, mecanismos transparentes de resolución de controversias y una protección efectiva de los derechos de los contribuyentes. Por el contrario, estos objetivos se ven debilitados cuando se generan espacios significativos de incertidumbre interpretativa o se diseñan estructuras institucionales cuyos alcances y efectos futuros resultan difíciles de prever, afectando la confianza y la seguridad necesarias para la toma de decisiones económicas de largo plazo.
Por su parte quienes cuestionan la decisión de Chile de retirarse de la mesa de tratativas de la convención de impuestos, han afirmado que la soberanía no se defiende abandonando una negociación. Sin embargo, la soberanía también implica evaluar cuándo una negociación deja de ofrecer las garantías necesarias para resguardar intereses nacionales fundamentales. Los Estados ejercen soberanía cuando negocian, pero también cuando concluyen responsablemente que determinados compromisos internacionales requieren mayor claridad antes de ser asumidos.
Chile debe seguir participando activamente en la lucha global contra la evasión tributaria, el lavado de activos y los ilícitos financieros. Esa convicción no está en discusión. Lo que sí está en discusión es si la Convención actualmente propuesta se limita a fortalecer esa cooperación o si avanza hacia ámbitos que trascienden la coordinación tributaria tradicional e introducen nuevos parámetros para evaluar decisiones que corresponden a las instituciones democráticas nacionales.
La decisión de retirarse de esta negociación no implica abandonar la cooperación tributaria internacional. Implica reconocer que la cooperación y la soberanía no son conceptos opuestos. Precisamente porque Chile ha sido un actor serio y comprometido en materia de cooperación fiscal internacional, tiene el deber de examinar cuidadosamente qué obligaciones contribuyen efectivamente a esos fines y cuáles, por su amplitud o falta de delimitación, requieren una reflexión más profunda antes de comprometer espacios esenciales de autonomía fiscal y jurídica.
La pregunta, en definitiva, no es si Chile debe cooperar internacionalmente en materia tributaria. La pregunta es si debe asumir un tratado que incorpora estándares sustantivos ajenos a la tradición de la cooperación tributaria internacional, que vincula dicha cooperación con obligaciones de derechos humanos de alcance aún indeterminado y que, además, impide a los Estados formular reservas para proteger ámbitos específicos de su soberanía fiscal.
La cooperación tributaria internacional es indispensable. Sin embargo, la legitimidad de esa cooperación depende también de que sus objetivos, alcances y límites sean suficientemente claros. La verdadera discusión no es si Chile debe cooperar, sino en qué condiciones y con qué resguardos institucionales debe hacerlo.
