Otras discusiones urgentes ... y ausentes en el debate constitucional

Bajo el compromiso de solucionar los puntos más conflictivos antes del referéndum, las fuerzas políticas se apresuraron a firmar el acuerdo político del 15 de noviembre, y luego la reforma al Artículo XV de la Constitución que creó el marco para el actual proceso constituyente. Pero a once días del referéndum, todavía hay temas importantes por resolver.

Por ejemplo, no se ha discutido con seriedad cuáles serán los pasos por seguir en caso de ganar la opción “Rechazo”. Y si llega a ganar el “Apruebo” también hay definiciones que son urgentes. Independiente de si se opta por una convención constituyente (100% elegida) o una convención mixta, es clave saber si habrá una cuota especial para los pueblos originarios, por ejemplo, o cuál será el sistema para la integración de independientes, pero también cuáles serán al menos las principales reformas que discutir, más allá de los eslóganes de campaña, y cómo se canalizará la participación ciudadana.

Como explica Björn Erik Rasch, autor de “Constituent Assemblies”, hay muchas definiciones que pueden influir en cómo se elabora y el resultante texto final de una convención: desde las reglas electorales para la elección de sus miembros, hasta los mecanismos de voto y solución de conflictos al interior de esta instancia.

El dilema de los dos tercios

Quizás este sea uno de los puntos más complicados y urgentes por resolver: el sistema de votación que se aplicará en la eventual convención. El artículo 133, tal como fue redactado tras la reforma para dar pie al proceso constituyente, establece: “la Convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación de las mismas por un quórum de dos tercios de sus miembros en ejercicio. La Convención no podrá alterar los quórum ni procedimientos para su funcionamiento y para la adopción de acuerdos”.

Según Rasch, tal definición debió haber quedado en manos de la propia convención, una vez instalada. “Resulta extraño que se haga de antemano”, explica desde Oslo. Como director del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Oslo, Rasch se ha especializado en los procesos de reforma constitucional, ya a través del Poder Legislativo establecido o mediante asambleas especialmente elegidas.

En su experiencia, las asambleas o convenciones constituyentes deben tener libertad para definir sus propias reglas, por cuanto es de suponer que esta instancia estará integrada por otros actores no necesariamente representados por quienes ejercen el poder político previo al proceso.

La directora encargada del área de Construcción Constitucional de la organización IDEA Internacional, Kimana Zulueta-Fulscher, explica que las normas de toma de decisiones, incluido el umbral de votación (dos tercios, mayoría absoluta o mayoría simple), son fundamentales, ya que pueden determinar quién puede tener poder de veto sobre el proyecto constitucional, y cuáles son los incentivos para que los miembros de la convención busquen un compromiso. “Al mismo tiempo, el tipo de umbral de mayoría que se requiere en la asamblea reflejará lo que los partidos políticos consideran un ‘consenso suficiente’ entre ellos, y que debería garantizar que el proyecto constitucional resultante se apruebe en referéndum”, agrega.

Estas fórmulas de acuerdo suelen considerar una combinación de instancias de voto con quórums distintos. Por ejemplo, se puede fijar una aprobación en mayoría simple para la tramitación de cada artículo y dos tercios para el texto final, o viceversa.

El problema en el caso del proceso chileno es que se buscó fijar este punto de antemano en el artículo 133. Hay quienes consideran que establece desde ya que no solamente el reglamento de funcionamiento de la convención debe ser aprobado con dos tercios de los votos, sino cada norma/artículo del nuevo texto constitucional, así como la nueva Constitución resultante como un todo.

Gabriel Negretto, profesor de Ciencias Políticas en la UC y quien se ha especializado en reformas constitucionales en democracias, explica que esta interpretación complicaría extremadamente el proceso. “Un sistema que diga dos tercios para todo (por artículo y texto completo) no es razonable, y no funciona. ¿Qué pasa si no se logra destrabar la aprobación de artículos y por lo tanto se traba la aprobación de la nueva Constitución?”, plantea.

El uso de súper mayorías no es inusual. En sus diferentes combinaciones (dos tercios, cuatro quintos, etc…), este tipo de votaciones busca garantizar que cambios importantes tengan un respaldo adecuado en la ciudadanía. De ahí que esta fórmula de votar favorece el status quo. Pero, precisamente, por el nivel de negociación y la alta demanda de acuerdo que este tipo de quórum requiere, Rasch, quien ha comparado decenas de reformas constitucionales, cree que “dos rondas de súper mayoría” son simplemente inviables. “No va a funcionar”, sentencia.

Un riesgo es que la incapacidad de lograr dos súper mayorías en un mismo proceso obligue a plantear instancias como referéndums por capítulos, que podrían agravar aún más la polarización política en el país.

Cuestión de políticos

Para evitar este escenario, y de ganar el “Apruebo” en el referéndum, Negretto considera que será clave que desde el 26 de octubre los partidos políticos y líderes de organizaciones sociales que busquen formar una lista definan una postura sobre el reglamento de la eventual convención, así como las principales reformas que buscarán implementar.

Por un lado, esto evitaría una elección de constituyentes basada sólo en aspectos no relevantes para el proceso (carisma, popularidad, etc…), sino que ahorraría tiempo valioso en un itinerario que está contemplado en un máximo de un año.

“La experiencia comparada muestra que los procesos suelen ser más largos de lo que generalmente se prevén. Tiene mucho que ver el contexto. A veces las situaciones de crisis presionan por que haya soluciones más expeditas, pero esto puede dañar el proceso de deliberación de ciertas reformas”, señala Negretto. En este punto, el académico de la UC es todavía optimista, pues afirma que “los políticos siempre se ponen de acuerdo”.

La pregunta es si la ciudadanía está lista para aceptar que, tanto de ganar el Rechazo como el Apruebo, los que vienen serán meses de intensa negociación política, entre políticos. Si gana el Rechazo, porque será necesario avanzar con reformas que den respuesta al malestar ciudadano. Si gana el Apruebo, porque así se escoja una convención constituyente 100% elegida, al final del día serán las negociaciones entre políticos (y algunos independientes que resulten electos) las que darán forma al eventual nuevo texto constitucional.

Islandia intentó una reforma constitucional “colectiva y ciudadana” que dejó fuera a parlamentarios y políticos en su redacción. Hubo acuerdo. Pero desde 2012 el texto espera su ratificación.