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Alto contrasteA 30 años del sistema de concesiones: consolidación y nuevas exigencias
EDUARDO BITRAN Académico Facultad de Ingeniería y Ciencias UAI y director de Espacio Público
Eduardo Bitran
Hace 30 años se inauguró la primera concesión de obra pública, el túnel El Melón. En este período, el MOP ha realizado más de 110 concesiones, por cerca de US$ 30 mil millones, desde autopistas a cárceles y hospitales.
Lo más destacable es la legitimidad política que se ha alcanzado, lo que ha llevado a todos los gobiernos desde el retorno a la democracia a impulsar las concesiones y, al mismo tiempo, perfeccionar el sistema para que siga aportando al desarrollo del país.
“Lo que sigue siendo una debilidad es la concepción errada de que el principal beneficio de las concesiones es la reducción de la carga fiscal”.
En este contexto, son destacables las reformas al mercado de capitales de los años ‘90, que facilitaron el financiamiento de inversionistas institucionales para proyectos de empresas sin historia, y eliminaron el rol del Estado en la clasificación de riesgo de instrumentos de deuda, lo que permitió el desarrollo de la industria de clasificación de riesgo.
Otra mejora relevante fue la adopción del mecanismo de adjudicación de concesiones por el menor Valor Presente del Ingreso (VPI) con un plazo variable acotado, que permitía reducir el riesgo de demanda y los incentivos a renegociar concesiones.
Es así como los contratos de aeropuertos licitados por VPI sortearon la pandemia, extendiendo automáticamente el plazo de concesión, mientras que el único que se licitó a plazo fijo, el terminal AMB, terminó en un litigio en el Ciadi.
La reforma a la Ley de Concesiones de 2010 permitió consolidar el sistema, reduciendo drásticamente las renegociaciones, mejorando los incentivos del proceso de licitación y la transparencia.
Factores clave fueron la creación del panel de expertos, el fallo de los arbitrajes conforme a derecho, la eliminación de la teoría de la imprevisión y la obligación de licitar la construcción en caso de renegociación.
Lo que sigue siendo una debilidad del sistema es la concepción errada de que el principal beneficio de las concesiones es la reducción de la carga fiscal. Desde una perspectiva fiscal inter temporal, para el Estado es equivalente financiar la infraestructura mediante obra pública o concesión y así lo establecen las normas IFRS para concesiones. Las concesiones deben preferirse cuando mejoran la eficiencia en la provisión del servicio en comparación con la opción pública.
Esto ocurre en general en Chile, dado el sesgo público crónico contra la inversión en mantenimiento de la infraestructura, con lo cual ésta se deteriora prematuramente, con altos costos para el Estado y los usuarios.
No obstante, existen servicios en que hay asimetrías de información o rezagos temporales que impiden monitorear adecuadamente su desempeño. En estos casos se debe evaluar cuidadosamente en qué servicios se genera valor social al concesionarlos. La evaluación ex post del desempeño de las concesiones en ámbitos como cárceles y hospitales, por ejemplo, entregaría información valiosa para una mejor estructuración de estos contratos.
Se debe seguir perfeccionando el sistema, mejorando la evaluación social de las inversiones, ya que existe un sesgo a sobre invertir en el diseño de algunas concesiones, en parte también por las falencias de la contabilidad fiscal.
Con todo, el balance del sistema es muy positivo, lo cual se recoge en el índice de Asociación Pública Privada del Economist Intelligence Unit, en que Chile ha mantenido su liderazgo en la región Latinoamericana.
