Seungho Lee

A pesar de su experiencia colonial, la devastación tras la trágica Guerra de Corea, la brutal dictadura militar y la escasa dotación de recursos, Corea del Sur ha pasado con éxito de ser uno de los países más pobres del mundo al final de la Guerra de Corea a convertirse en una importante economía industrializada.

No muchos en todo el mundo son conscientes de que hasta bien entrada la década de 1960, Corea del Sur representaba una economía atrasada y desolada basada en la agricultura de subsistencia. En aquella época, Corea del Sur tenía todas las dificultades a las que se enfrentaría cualquier país subdesarrollado típico del siglo XXI. Hoy, la nación tiene una de las economías más sofisticadas del mundo y es, sin duda, una de las potencias medias más significativas de la escena diplomática.

La forma en que Corea del Sur pasó de la pobreza a la riqueza se cita a menudo como un "milagro económico". La transformación económica que experimentó en apenas tres décadas es algo que los principales países industrializados de Occidente tardaron casi un siglo en conseguir. De hecho, desde los años sesenta, la nación había disfrutado de más de tres décadas de una tasa de crecimiento sobresaliente basada en su economía orientada a la exportación, servida por unas tasas de ahorro e inversión extremadamente altas y una mano de obra cada vez mejor formada, hasta que se incorporó a la OCDE en 1996.

Muchos se preguntan qué hay detrás de este éxito económico sin precedentes. Aunque son muchos y complejos los factores que condujeron al éxito del desarrollo de Corea del Sur, los expertos señalan que, en el corazón del llamado “Milagro del río Han”, se encontraba el modelo de desarrollo dirigido por el Estado. El desarrollo económico de Corea del Sur durante las décadas de 1960 y 1970 se describe a menudo como un caso ejemplar del llamado "Estado desarrollista", en el que el Estado desempeña un papel protagonista en el curso del desarrollo económico de un país.

Estado como impulsor del desarrollo

¿Cómo funcionó el modelo de Estado desarrollista en Corea del Sur? Una burocracia de élite con instituciones eficientes se encargaba de orquestar y ejecutar una serie de planes estratégicos orientados al desarrollo. Elaboraba planes económicos nacionales y traducía estos planes en acciones políticas reales. El Estado intervenía activamente en el funcionamiento de la economía alterando los incentivos del mercado, reduciendo los riesgos de inversión y gestionando los conflictos inherentes al proceso de cambio estructural.

El componente central de las políticas orientadas al desarrollo de la nación era su política industrial. El Estado intervencionista pretendía acelerar el ritmo del crecimiento económico identificando sectores industriales estratégicos, que serían fuertemente subvencionados y dirigidos por el gobierno.

Para ello, el Estado recurrió a diversas medidas políticas. Adoptó una política cambiaria que combinaba devaluaciones periódicas y subvenciones a la exportación para que el tipo de cambio fuera competitivo para los productores surcoreanos de las industrias clave. La gestión del régimen cambiario se complementó con el control de las políticas crediticias y los recursos financieros. Para ello, por ejemplo, el gobierno nacionalizó algunos de los principales bancos de la nación, lo que le permitió suministrar crédito a un tipo preferente a las industrias de importancia estratégica. La manipulación de los tipos de interés se utilizó para inducir a las empresas a cambiar sus técnicas de producción. En definitiva, estas medidas estaban diseñadas para contribuir al desarrollo de sectores industriales estratégicos y, en última instancia, lograr un cambio estructural y un crecimiento económico a largo plazo.

Pero el Estado desarrollista y sus políticas asociadas no son exclusivos de Corea del Sur ni de Asia Oriental. En el otro extremo del mundo también se siguió un tipo de modelo similar. Durante el período comprendido entre el final de la Segunda Guerra Mundial y la década de 1960, desencadenado por la insatisfacción con la especialización tradicional en productos primarios, varios países latinoamericanos optaron por una política de sustitución de importaciones dirigida por el Estado. Bajo la bandera de la industrialización por sustitución de importaciones, varios Estados latinoamericanos intervinieron en diversos ámbitos e hicieron uso de políticas fiscales, cambiarias, monetarias y sectoriales para promover la industrialización. Este énfasis en el papel del Estado era algo que también se encontraba en el modelo de desarrollo surcoreano.

Sin embargo, los expertos difícilmente relatan lo ocurrido durante el período de industrialización dirigida por el Estado en América Latina como una historia de éxito. Aunque la industrialización por sustitución de importaciones introdujo un elemento dinámico en la región y dio lugar a mayores tasas de crecimiento económico, muchos opinan que fue una forma ineficaz de asignar recursos para acelerar el crecimiento. Según ellos, el mayor problema del modelo de desarrollo latinoamericano dirigido por el Estado era que descuidaba la importancia de las exportaciones, lo que contrasta fuertemente con el modelo de desarrollo surcoreano.

Corea del Sur, bajo el modelo de desarrollo dirigido por el Estado, se dedicó inicialmente a la sustitución de importaciones, al igual que los países latinoamericanos. Sin embargo, el nivel de protección de las industrias era inferior al de América Latina y, una vez agotada la sustitución inicial de importaciones, el gobierno coreano cambió rápidamente el enfoque de su estrategia de desarrollo. El énfasis se puso entonces en las exportaciones más que en la sustitución de importaciones, lo que llevó a las industrias estratégicas a ser más eficientes que las de América Latina. Por supuesto, la posterior promoción de las exportaciones también dependió en gran medida de muchas medidas políticas dirigidas por el Estado, en lugar de depender únicamente de las fuerzas del libre mercado.

Mientras tanto, cuando la transformación económica estaba en marcha, los países latinoamericanos se aferraron a la sustitución de importaciones y ampliaron sus programas de sustitución de importaciones a los bienes de capital y de consumo. Esto condujo a la aparición de sectores industriales ineficientes aislados por la protección gubernamental. Por el contrario, con la rápida decisión del gobierno de pasar de la sustitución de importaciones para las industrias ligeras a la promoción de las exportaciones para las industrias pesadas, Corea fue testigo de una espectacular tasa de crecimiento de las exportaciones de productos manufacturados y de un crecimiento general de la productividad.

Sacando lecciones

La lección que podemos extraer de la comparación entre Corea del Sur y América Latina es bastante clara. La intervención del Estado funciona en algunos países y no en otros. La clave del rápido desarrollo económico de Corea del Sur no fue la idea del intervencionismo estatal en sí, sino la forma en que se aplicó. En un entorno político e institucional favorable, el Estado dispuso de autonomía y capacidad suficientes para tomar iniciativas en políticas orientadas al desarrollo y aplicarlas de forma estratégica y coherente, quedando aislado de la influencia y las exigencias de los agentes privados que podrían haber desviado al gobierno del objetivo de la industrialización.

El gobierno creó un clima de colaboración entre el gobierno y el sector privado, en lugar de limitarse a ofrecer incentivos al sector privado. Las singulares trayectorias históricas de Corea del Sur permitieron la creación de una alianza entre el gobierno y el sector privado bajo la bandera del Estado desarrollista. Con la gran capacidad y orientación de unas instituciones gubernamentales muy autónomas, el gobierno fue muy eficaz a la hora de proporcionar protección estatal a los sectores clave de la economía, como las industrias pesadas, pero exigiendo resultados de eficiencia y responsabilidad social a los empresarios privados que recibían estas subvenciones. El gobierno era muy consciente de que la política industrial requiere tanto zanahorias como garrotes. Dejó claro que las subvenciones públicas eran temporales, y se asignaban en función de la eficiencia y los resultados de exportación de los beneficiarios.

Entonces, ¿hay margen para que el intervencionismo estatal funcione en la década de 2020? Si se identifica la política industrial como el elemento central del intervencionismo estatal, la respuesta es sí. De hecho, la política industrial nunca pasó de moda. Aunque la crisis de la deuda de América Latina en los años ochenta, la crisis financiera de Asia Oriental en 1997 y la ola de globalización bajo el Consenso de Washington, han hecho que varios expertos cuestionen su utilidad, las economías de éxito siempre se han basado en una intervención estatal activa que promueve las industrias estratégicas y la transformación estructural.

Incluso Chile, una nación de la que se cree ampliamente que ha seguido la noción estricta del neoliberalismo, empezó a hacer uso de la política industrial a partir de mediados de la década de 1980. El éxito de Chile en la exportación de productos no tradicionales como el salmón, las uvas y los arándanos puede atribuirse en gran medida a la intervención activa del Estado, en forma de financiación pública en investigación y desarrollo y agencias gubernamentales.

El gobierno de Gabriel Boric parece entender que el desarrollo de nuevas industrias lo suficientemente competitivas como para exportar requiere a menudo una iniciativa del gobierno. Como la nación lleva mucho tiempo luchando por aumentar su productividad global y diversificar su cesta de exportaciones con más productos de alto valor añadido, el gobierno parece muy dispuesto a desempeñar un papel activo en el desarrollo de nuevas industrias. Esto puede adoptar diferentes formas, como subvenciones, préstamos, infraestructuras y otros tipos de apoyo.

A la hora de aplicar la política industrial, lo que los responsables políticos chilenos deben tener en cuenta es que debe diseñarse en armonía con otros sectores. Por ejemplo, el desarrollo de los recursos humanos fue clave para hacer realidad las necesidades de desarrollo industrial con una mano de obra educada y cualificada en el modelo de desarrollo surcoreano. Las políticas de sectores importantes se integraron coherentemente en la política industrial, desempeñando un papel complementario crucial de apoyo al rápido crecimiento económico general. Seleccionar industrias estratégicas y promoverlas de manera eficiente es una cosa, e integrar las políticas educativa y laboral en la política industrial es otra.

The Role for State Intervention: Lessons from the Korean Experience

 By Seungho Lee, Associate Research Fellow Korea Institute for International Economic Policy (KIEP)

Despite its colonial experience, devastation after the tragic Korean War, brutal military dictatorship and poor resource endowments, South Korea has successfully transformed itself from one of the poorest countries in the world at the end of the Korean War into a major industrialized economy. Not many around the globe are aware of the fact that South Korea up to well into the 1960s represented a backward, desolate economy based on subsistence agriculture. South Korea at that time had all kinds of difficulties that any typical underdeveloped country of the 21^st century would face. Today, the nation boasts one of the most sophisticated economies in the world and is certainly one of the most significant middle powers in the diplomatic scene.

The way South Korea changed from poverty to wealth is often cited as an “economic miracle”. The economic transformation that South Korea underwent in the span of merely three decades is something that major industrialized countries in the West took almost a century to achieve. Indeed, since the 1960s, the nation had enjoyed more than three decades of outstanding growth rate based on its export-oriented economy served by extremely high saving and investment rates and increasingly well-educated workforce, until it joined the OECD in 1996.

Many people around the world wonder what was behind such an unprecedented economic success. While there are many complex factors that led to South Korea’s development success, experts point out that, at the heart of the so-called Miracle on the Han River there was state-led development model. South Korea's economic development during the 1960s and the 1970s is often portrayed as an exemplary case of the so-called “developmental state”, where the state plays a leading role over the course of a country’s economic development.

The state as an active promoter of economic development

How did the model of the developmental state work in South Korea? An elite bureaucracy with efficient institutions was in charge of orchestrating and executing a series of development-oriented strategic plans. It developed national economic plans and translated these plans into actual policy actions. The state actively intervened in the workings of the economy by altering market incentives, reducing investment risks, and managing conflicts inherent in the process of structural change. The central component of the nation’s development-oriented policies was its industrial policy. The interventionist state aimed to accelerate the pace of economic growth by identifying strategic industrial sectors, which would be heavily subsidized and directed by the government.

In order to do so, the state made use of various policy measures. It adopted an exchange rate policy that combined periodic devaluations and export subsidies to make the exchange rate competitive for South Korean producers in key industries. The management of the exchange rate regime was complemented by the control of credit policies and financial resources. For example, the government nationalized some major banks of the nation towards this end, which allowed it to supply credit of a preferential rate to the industries of strategic importance. The manipulation of interest rates was used to induce firms to change production techniques. All in all, these measures were designed to contribute to the development of strategic industrial sectors, and ultimately, achieving structural change and long-term economic growth.

The developmental state and its associated policies are not unique to South Korea or East Asia. A similar type of model was also followed on the opposite side of the world. During the period that lasted from the end of World War II to the 1960s, triggered by dissatisfaction with traditional specialization in primary commodities, a number of Latin American countries opted for a state-led policy of import substitution. Under the banner of import substitution industrialization, a number of Latin American states intervened in a number of areas and made use of fiscal, exchange rate, monetary, and sectoral policies to promote industrialization. Such emphasis on the role of the state was something that was also found in the South Korean development model.

However, pundits hardly quote what took place during the state-led industrialization period in Latin American as a success story. While import substitution industrialization did introduce a dynamic element into the region and lead to higher rates of economic growth, many view that it was an inefficient way of allocating resources to accelerate growth. According to them, the biggest problem with the Latin American state-led development model was that it neglected the importance of exports, which is in stark contrast with the South Korean development model.

South Korea under the state-led development model did initially engage in import substitution, just like Latin American countries. Nevertheless, the level of protection of industries was lower than that in Latin America, and once initial import substitution had run its course, the government quickly changed the focus of its development strategy. The stress was now on exports rather than on import substitution, which led the strategic industries to become more efficient than those of Latin America. Of course, subsequent export promotion also relied heavily on many state-led policy measures rather than on only free market forces.

Meanwhile, as economic transformation was on its way, Latin American countries stuck to import substitution and extended its import substitution programs to capital and consumer goods. This led to the appearance of inefficient industrial sectors insulated by government protection. In contrast, with the government’s swift decision to jump from import substitution for lighter industries to export promotion for heavy industries, Korea witnessed a spectacular export growth rate of manufactured goods and overall productivity growth.

Learning the lesson

The lesson we can learn from the comparison between South Korea and Latin America is quite clear. State intervention works in some countries and does not in others. The key to the rapid economic development of South Korea was not the idea of state interventionism itself, but rather the way it was implemented. Under favorable political and institutional settings, the state was given sufficient autonomy and capacity to take initiatives in development-oriented policies and implement it in a strategic, coherent manner, being insulated from the influence and demands of private agents which may have diverted the government from the objective of industrialization.

The government created a climate of collaboration between the government and the private sector, rather than just relying on providing incentives to the private sector. South Korea’s unique historical trajectories allowed the creation of an alliance between the government and the private sector under the banner of the developmental state. With the strong capacity and guidance of highly autonomous government institutions, the government was very effective in providing state protection to the key sectors of the economy such as heavy industries, but requiring results of efficiency and social responsibility to private entrepreneurs who received these subsidies. The government was well aware that industrial policy requires both carrots and sticks. It made clear that government subsidies were temporary and allocated based on the efficiency and export performance of the recipients.

So, is there some room for state interventionism to work in the 2020s? If one identifies industrial policy as the core element of state interventionism, the answer is yes. In fact, industrial policy never went out of fashion. While the 1980s Latin America debt crisis, the East Asian financial crisis in 1997, and the wave of globalization under the Washington Consensus have made a number of experts question its usefulness, successful economies have always relied on active state intervention that promotes strategic industries and structural transformation.

Even Chile, a nation widely believed to have followed the strict notion of neoliberalism, began to make use of industrial policy from the mid-1980s. The success of Chile in exporting non-traditional products such as salmon, grapes and blueberries can largely be attributed to active government intervention, in the form of public finance on research and development and government agencies.

The Boric government of Chile seems to understand that developing new industries which are competitive enough to export often requires an initiative from the government. As the nation has long struggled to increase its overall productivity and diversify its export basket with more high-value added products, the government appears much willing to play an active role in developing new industries. This can take different forms, such as subsidies, loans, infrastructure, and other kinds of support.

When implementing industrial policy, what Chilean policymakers should bear in mind is that, it has to be designed in harmony with other sectors. For example, human resource development was key to realizing the needs of industrial development with an educated and skilled labor in the South Korean development model. Policies in important sectors were coherently integrated into industrial policy, playing a crucial complementary role of supporting overall rapid economic growth. Selecting strategic industries and promoting them in an efficient manner is one thing, and integrating education and labor policies into industrial policy is another thing.