Los aranceles contra China pierden efectividad si los productos pueden entrar a Estados Unidos a través de terceros países con un origen distinto en los papeles. Ese es el argumento central de The Great Transshipment Scam, informe que busca explicar cómo operaría la red de países para favorecer las importaciones del gigante asiático, en la que estaría involucrado Chile.
El documento -publicado este jueves la Oficina de Política Comercial y de Manufactura estadounidense- se inserta en una política comercial marcadamente proteccionista de Donald Trump, en la que los aranceles se han convertido en una herramienta para apuntalar la consigna America First y presionar a sus socios comerciales.
Una de sus últimas ofensivas fue la imposición de nuevos gravámenes bajo la Sección 301 a 60 economías que, según Washington, no prohíben o fiscalizan adecuadamente el ingreso de bienes producidos mediante trabajo forzoso. Esto dejó el arancel aplicado a Chile en 12,5%.
Uno de los principales motores de esta estrategia continúa siendo la competencia con China. De hecho, el reporte de 25 páginas remonta el problema a 2018, cuando Trump impuso por primera vez los aranceles de la Sección 301 a importaciones chinas, y sostiene que Beijing y sus exportadores respondieron desarrollando formas cada vez más sofisticadas de esquivar esas barreras.
Para la Casa Blanca, esa adaptación fue escalando con el tiempo. “Lo que comenzó como una evasión arancelaria a menor escala se convirtió en un fraude aduanero a escala industrial y luego en un modelo de negocio global”, sostiene el informe, que describe una red mundial de centros de procesamiento, zonas francas, depósitos aduaneros y plataformas de reexportación.
¿Cómo funciona la “estafa del transbordo”?
La secuencia que describe la Casa Blanca puede resumirse de esta manera: un producto sale de China hacia un tercer país, donde recibe una modificación física o documental limitada, adquiere un nuevo origen declarado y luego ingresa a EEUU sujeto a un arancel menor.
El primer paso consiste, por tanto, en sacar el producto desde China hacia una economía sometida a un arancel estadounidense menor. El reporte define este arbitraje como el “motor financiero” del esquema, es decir, mientras mayor sea la diferencia entre ambas tasas, mayor es el ahorro potencial de desviar la mercancía antes de enviarla a EEUU.
Luego puede producirse algún grado de modificación física, pero sin necesariamente fabricar un producto nuevo. El informe menciona ensamblaje ligero, terminación, pruebas, embalaje, etiquetado, inspección o integración de componentes. La pregunta central para Aduanas es si esas operaciones representan una verdadera “transformación sustancial” o solamente cambios menores destinados a sustentar un nuevo origen.
La otra variante es esencialmente logística. En esos casos puede no existir manufactura relevante, sino almacenamiento, consolidación de carga, refacturación, reetiquetado, cambios en las rutas o emisión de nueva documentación de exportación. El reporte llega a definir el transbordo ilegal como “contrabando disfrazado de comercio” y “fraude revestido de papeleo”.
¿Cómo opera el mecanismo?
Chile fue situado por la Casa Blanca en el Nivel 3 de su denominada “Red de transbordo paralela”. Allí agrupa a economías con menores volúmenes absolutos de transbordo que las categorías superiores, pero que presentan características puntuales -como zonas francas, acceso portuario o fronterizo, depósitos aduaneros, mano de obra de menor costo o capacidades de fiscalización más limitadas- que podrían volverlas atractivas para el reruteo de mercancías vinculadas a China.
El informe deja claro, sin embargo, que pertenecer al mismo nivel no significa desempeñar la misma función. Así, pone como ejemplo a Camboya del modelo más productivo, en el que insumos provenientes de China reciben allí costura, etiquetado, embalaje o inspección final antes de ser exportados bajo documentación camboyana.
Con Panamá y Costa Rica el informe ilustra otra posibilidad. En esos casos, la Casa Blanca destaca el acceso marítimo, las zonas francas y las plataformas de reexportación como características que pueden facilitar funciones principalmente logísticas, en vez de una transformación productiva relevante.
El reporte no detalla cuál de estas modalidades estaría operando en Chile. Tampoco identifica empresas, puertos u operaciones concretas ni entrega una estimación del volumen de mercancías presuntamente transbordadas desde el país.
Efecto en los otros niveles
El Nivel 1 reúne a grandes socios comerciales -entre ellos Canadá, México, Japón, Corea del Sur y la Unión Europea- con bases industriales diversificadas y grandes plataformas exportadoras hacia Estados Unidos. En estos países, reconoce el documento, el riesgo de transbordo está inserto dentro de volúmenes mucho mayores de comercio legítimo.
El ejemplo más directo que entrega el informe es México y Canadá. Si un producto de origen chino es enviado a alguno de esos países y posteriormente aparece de manera indebida como elegible para el trato preferencial del T-MEC, los aranceles específicos que habría pagado al entrar directamente desde China podrían reducirse hasta cero.
En tanto, el Nivel 2 comprende a Brasil, Turquía y varias economías asiáticas, las cuales combinan volúmenes relevantes con una integración más profunda en cadenas de suministro vinculadas a China. Vietnam, Tailandia, Malasia e Indonesia son descritos como plataformas manufactureras para electrónica, maquinaria, plásticos, calzado, vestuario y componentes que pueden incorporar insumos chinos.
Malasia muestra además cómo un país puede cumplir más de una función. El documento señala que puede operar tanto como centro de procesamiento como plataforma marítima y menciona específicamente a la Port Klang Free Zone como parte de esa infraestructura logística.
¿Cómo detecta EEUU el fraude?
La respuesta que plantea la Casa Blanca es un sistema apoyado por inteligencia artificial denominado “Detective Border”, diseñado para asistir a la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP) en el análisis de grandes cantidades de información comercial.
La herramienta apunta a cruzar rutas y antecedentes de los embarques, clasificaciones de productos, relaciones de propiedad entre empresas, certificados y documentación comercial con información sobre la capacidad real de producción de una planta. También contempla detección de anomalías y herramientas de visión computacional.
La lógica es comprobar si lo que dicen los documentos es compatible con lo que realmente pudo producirse. Para las operaciones manufactureras, el informe propone revisar capacidad de las fábricas, origen de los insumos, valor agregado local, empleo y equipamiento; para las logísticas, conocimientos de embarque, depósitos, rutas de contenedores, facturas entre partes relacionadas y cuánto tiempo permanecieron los bienes en el país intermedio.
El objetivo final vuelve a la distinción que atraviesa todo el reporte: diferenciar una inversión legítima o un proceso de nearshoring de una mercancía que simplemente pasó por un tercer país para adquirir una nueva identidad documental.
¿Cuáles son las cifras detrás del mecanismo?
La ganancia potencial nace del diferencial arancelario. El propio informe construye un ejemplo hipotético: si US$ 1.000 millones en bienes chinos entran directamente a Estados Unidos, pueden generar cientos de millones de dólares en derechos, dependiendo de los productos involucrados. Si las mismas mercancías son desviadas por un país con un gravamen menor y se declara falsamente un nuevo origen, buena parte de ese costo puede desaparecer.
Dimensionar el fenómeno, sin embargo, es más difícil. Las cinco estimaciones examinadas por la Casa Blanca oscilan entre US$ 40.000 millones y US$ 303.000 millones anuales, aunque el propio reporte advierte que no son directamente comparables porque utilizan metodologías y definiciones distintas.
Por su parte, el Consejo de Asesores Económicos de la Casa Blanca calcula un rango de US$ 34.200 millones a US$ 89.600 millones y el informe utiliza US$ 60.000 millones como punto medio redondeado.
Con distintos supuestos sobre el diferencial arancelario, el reporte calcula que la pérdida de ingresos para el Tesoro estadounidense podría ir desde unos US$ 10.000 millones en el escenario más acotado hasta más de US$ 100.000 millones bajo la estimación de exposición más amplia.
¿Cambia el régimen arancelario?
No de manera automática. La publicación del informe no crea por sí sola un nuevo arancel para los países que aparecen en sus tres categorías ni modifica sus tasas vigentes. Su objetivo es identificar riesgos y orientar una política de mayor fiscalización y aplicación de las normas aduaneras.
Sí plantea, en cambio, qué consecuencias deberían enfrentar quienes sean detectados reetiquetando o desviando mercancías para evadir la legislación estadounidense. El documento menciona interdicciones inmediatas, aranceles punitivos, sanciones y una eventual pérdida de acceso al mercado estadounidense. Se trata de consecuencias que el informe propone, no de sanciones que queden automáticamente impuestas por su publicación.
La estrategia se complementa con otras medidas ya adoptadas por la administración Trump. El propio reporte cita acuerdos comerciales que permiten reforzar reglas de origen y una orden ejecutiva orientada a fortalecer la responsabilidad de importadores, las garantías aduaneras, la transparencia sobre propiedad y las facultades de fiscalización de CBP.
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