El protocolo de acuerdo tributario y las indicaciones

Claudio Agostini

La reforma tributaria presentada por el gobierno y aprobada por la Cámara de Diputados tenía muchas virtudes en términos de avanzar en equidad tributaria horizontal, reducir espacios de elusión, disminuir exenciones, eliminar regímenes especiales y simplificar el sistema tributario. Sin embargo, tenía serios defectos desde el punto de vista de incentivar el ahorro y la inversión.

El protocolo de acuerdo posterior introdujo cambios que, si bien mejoraron en algún grado los problemas respecto de ahorro e inversión, significaron un retroceso importante en relación a espacios de elusión, equidad horizontal y simplicidad del sistema tributario.

Finamente, las indicaciones presentadas la semana pasada para concretar los detalles del protocolo permiten reducir algunos problemas disminuyendo los espacios de elusión. En particular, me parece un avance importante el que ya no se permita el uso de pérdidas de empresas para recuperar impuestos pagados por utilidades pasadas, no se permita los retiros en exceso que hoy hacían que utilidades financieras postergaran el pago de impuestos correspondientes y no se permita retirar utilidades de una empresa sin pagar impuestos si se reinvierten dentro de 20 días. Estas restricciones limitan en forma correcta algunos de los abusos persistentes ocurridos con el sistema tributario vigente y debieran haber existido hace mucho tiempo. En otras dimensiones, las indicaciones podrían haber avanzado aún más para limitar abusos. Por ejemplo, se establece que las empresas al invertir sus utilidades en el extranjero deben informar al Servicio de Impuestos Internos, lo cual es un avance respecto de la situación actual y es consistente con las normas conocidas como CFC (Controlled Foreign Companies), pero esto no es suficiente para impedir que se desvíen utilidades a paraísos tributarios con el objetivo de no pagar los impuestos que corresponden en Chile. Los países desarrollados (por ejemplo Australia, Nueva Zelanda, Finlandia, Dinamarca, Alemania, Canadá) tienen normas CFC bastante más estrictas para impedirlo. Estas normas establecen, en general, restricciones respecto de los países en los cuales se puede invertir, dejando fuera a los paraísos tributarios, y respecto del tipo de inversión, permitiendo solo inversiones activas y no pasivas. Las inversiones o reinversiones de utilidades en el exterior que no cumplen con estas restricciones deben pagar todos los impuestos correspondientes en el país (para eso se atribuye la renta a los socios y dueños de la empresa).

Si bien el conjunto de indicaciones presentadas mitiga varios problemas generados por el protocolo de acuerdo que nos alejan de los principios básicos de una buena política tributaria, no soluciona los problemas de fondo. Lamentablemente, el sistema tributario que tendremos producto de esta reforma mantiene espacios importantes de inequidad horizontal ya que crea un nuevo sistema semi-integrado, mantiene casi inalterada la renta presunta, crea excesivos privilegios para las pymes y permite que además empresas de mucho mayor tamaño tengan acceso a ellos y mantiene exenciones significativas para algunos tipos de ingreso, como por ejemplo las ganancias de capital por acciones de alta presencia bursátil. Adicionalmente, va a ser más caro y más complejo de administrar y fiscalizar. Por último, si bien mejora los incentivos al ahorro y a la inversión respecto del proyecto original, hay alternativas mejores y más eficientes para hacerlo.

Da la impresión de que el objetivo era más bien cuánto recaudar y el cómo recaudar pasó a segundo plano. Sin embargo, en política tributaria el cómo recaudar no es menor; es ahí precisamente donde se generan las mayores ineficiencias e inequidades, donde se generan los mecanismos de elusión y evasión, y donde se juega el costo de administrar y fiscalizar el sistema.

Creo que perdimos la oportunidad de avanzar en forma significativa a un sistema tributario más eficiente, más simple y más justo.