Una política fiscal de tercera generación

Pablo Correa

Nuestra política de regla fiscal basada en un balance cíclicamente ajustado, junto a la Ley de Responsabilidad Fiscal, sin lugar a dudas ha traído enormes beneficios. Más allá de los ahorros durante el “súper-ciclo” de las materias primas (algo que no era del todo nuevo dentro del marco presupuestario previo en Chile), generó cierta certidumbre institucional que se reflejó en tipos de interés más bajos y una menor volatilidad del tipo de cambio real. Sin embargo, existe una limitante al rol contracíclico de la política fiscal que no ha sido tratada en forma amplia en la discusión pública, y que en mi opinión requiere de un análisis más profundo de manera de poder corregirla.

Actualmente, tanto el incremento anual propio de cada presupuesto, así como cualquier modificación posterior que cambie el nivel de gastos debe ser aprobado en el Congreso. De esta forma, el control de los gastos extraordinarios por motivo de medidas de estímulo –impulsos fiscales contracíclicos- se encuentra asegurado. Sin embargo, tanto la regla como la Ley de Responsabilidad Fiscal no establecen requisitos en cuanto al posterior retiro de estos estímulos, una vez que el ciclo macroeconómico cambia.

Si a lo anterior le agregamos un dato más bien práctico, que es que políticamente es muy costoso disminuir los niveles de gasto, lo que ocurre con las políticas contracíclicas es que se transforman en aumentos permanentes del gasto. En otras palabras, el gasto es bastante inflexible a la baja. Por ejemplo, el shock fiscal de 2009 implicó un impulso fiscal de cerca de 3% del PIB. Sin embargo, una vez que la actividad se recuperó –ciclo 2010-2013- no fue posible reducir el nivel del gasto sobre PIB a pesar de reducir su crecimiento de manera significativa. De esta manera, se ubica actualmente en 22% del PIB, desde el 20% de 2008. Así, este tipo de políticas las podríamos llamar “políticas contracíclicas con inercia”.

Ahora, por supuesto que incluso con este problema, es superior a una política de gasto discrecional o procíclico, pero lo ideal sería converger hacia políticas sin componente inercial. Para ello, y reconociendo las presiones políticas que imposibilitan los recortes ex post, es que los planes de estímulo fiscal debieran contener dentro de su propuesta la trayectoria esperada del gasto, considerando el período y la forma en que se espera quitar los estímulos a la economía ex ante, evitando así la inconsistencia inter-temporal en la decisión de gasto.

Si bien algo de esto existe en nuestro marco de política, es totalmente autoimpuesto y sin costo alguno de desvío o incumplimiento. Por lo mismo, se debiera avanzar hacia una política fiscal que permitiendo desviaciones temporales y justificadas ante el Congreso del balance, también incluyan una debida duración y, lo más importante, un plan predefinido para volver al balance. Lo anterior aseguraría que la no convergencia a la meta en el tiempo comprometido tenga costos para la administración, al tiempo que permitiría que las alzas sean efectivamente revertidas en un período de tiempo razonable, lo que políticamente es difícil de llevar a cabo ex post.

Yendo un paso más allá, y fortaleciendo aún más la institucionalidad fiscal, se debiese asegurar la independencia del Consejo Fiscal Asesor y de los comités técnicos que asesoran al Ministerio de Hacienda, establecimiento en la legislación una institucionalidad que entregue mayor independencia a los comités, asegurando el cumplimiento de sus períodos y la idoneidad de los miembros elegidos, principalmente en base a criterios técnicos y de experiencia. Finalmente, la Dirección de Presupuestos debiera avanzar en estimar la posición financiera de largo plazo del Estado, en un horizonte que abarque varias décadas.

Con estos elementos, la discusión presupuestaria anual probablemente se alejaría de la trinchera política, se centraría más en los focos sectoriales del gasto y en las trayectorias de largo plazo más allá del ciclo de cada gobierno, protegiendo y elevando la política fiscal a un nivel similar al que décadas atrás decidimos hacer con la política monetaria.