Aunque la posición fiscal de Colombia se mantendrá relativamente estable, el riesgo en la perspectiva fiscal a corto y largo plazo se ha agudizado por la reciente caída en los precios del petróleo. El sector petrolero representa alrededor de 30% del total del ingreso fiscal, incluyendo impuestos directos y royalties de empresas de la industria, como también la transferencia de dividendos desde Ecopetrol (la petrolera nacional donde el Estado tiene participación mayoritaria). Hasta ahora la política ha sido expansiva. Sin embargo, un prolongado periodo de bajas en el precio del crudo probablemente forzará a la administración a adoptar medidas más drásticas.
La actual posición fiscal es más sólida que en otros períodos de volatilidad internacional, como la crisis de los mercados emergentes a fines de los ´90 o la crisis financiera de 2008-09. Aunque algunos progresos adicionales han sido obstaculizados por leyes de gasto inflexibles, recientes reformas estructurales han llevado a bajas significativas en la deuda del sector público no financiero (SPNF), de un promedio de 54% del PIB en 2001-2005 a un estimado de 42% del PIB en 2014. Es más, el SPNF ha registrado sustanciales superávit primarios (excluyendo pago de intereses) en la mayor parte de la década.
Crece déficit del gobierno central
La mayoría de las mejoras registradas en el SPNF han provenido de continuos excedentes en el también llamado sector descentralizado (gobiernos regionales y municipales), principalmente debido a una bonanza petrolera, a medida que la producción nacional de petróleo creció significativamente respecto de 2004 y los precios internacionales subieron a un nivel récord. Por el contrario, los esfuerzos a nivel del gobierno central han sido modestos, lo que se refleja en constantes déficit cada año, aunque, en torno a 2% del PIB desde 2011, estos ha sido más bajos que el promedio anual de 3,6% del PIB de la década de 2001 a 2010.
De acuerdo con la última revisión del plan fiscal para 2015 publicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el gobierno central estima un déficit de 2,42% del PIB en 2014, algo por sobre el 2,36% del PIB registrado en 2013. Según el último dato del Banco de la República (banco central) entre junio y septiembre del año pasado, el déficit del gobierno central acumulaba 9,2 billones (millones de millones) de pesos (US$ 4.600 millones), comparado con el excedente de 805 mil millones de pesos en el mismo periodo de 2013. Esto fue resultado de un aumento mayor del gasto que de los ingresos (15% comparado con 4% a tasa interanual).
Descenso fiscal
En el plan fiscal revisado del MHCP no se especifica ningún cambio en la meta de déficit del SPNF para 2015, que se mantiene en 1,3% del PIB, comparado con el déficit de 1,5% del PIB estimado para el año pasado. Sin embargo, el MHCP incrementó la meta de déficit del gobierno central a 2,8% del PIB desde el 2,4% original para este año. De acuerdo al gobierno, esto refleja la caída mundial en los precios del petróleo.
Ciertamente, alrededor de un quinto de los ingresos actuales del gobierno central viene de impuestos a la industria del petróleo, el sector que tiene la mayor carga impositiva en el país. Además, debido a su participación de 89% en las acciones de Ecopetrol, el gobierno central recibe dividendos de la compañía petrolera, que promediaron 9 billones de pesos anuales en 2013-2014. Precios más bajos golpearán los ingresos totales del gobierno central significativamente, con el MHCP asumiendo que el precio internacional del petróleo colombiano promediará
US$ 48 por barril en 2015 (bajo el pronóstico previo de US$ 98 por barril), y se espera que las ganancias de Ecopetrol sigan cayendo (retrocedieron 22% anual entre junio y septiembre de 2014).
Algunos riesgos
La revisión del plan fiscal de 2015 también asume un crecimiento del PIB de 4,2% (bajo el pronóstico previo de 4,8%) y un tipo de cambio promedio de 2.300 pesos por dólar (de 1.956 pesos previamente). El gobierno anunció que el aumento del déficit central será cubierto con mayor emisión de deuda, principalmente de fuentes internacionales. Las colocaciones de bonos extranjeros se incrementarán en US$ 500 millones a
US$ 3.500 millones, mientras que los préstamos de agencias multilaterales aumentarán en una magnitud similar a US$ 2.600 millones. La deuda local se reducirá a 31,7 billones de pesos desde los 34,5 billones originalmente planeados.
Aunque los supuestos del gobierno parecen razonables, existen algunos riesgos a la baja. Por ejemplo, si bien el EIU asume una recuperación global de los precios del petróleo en los próximos meses, no descartamos que puedan seguir bajando o mantenerse bajos por un período más largo. Una caída de la economía más profunda de lo que se espera actualmente podría afectar más los ingresos tributarios, mientras que una inesperada agitación en el mercado financiero global puede restringir los préstamos. Por otro lado, el gobierno accedió a un crédito flexible de
US$ 5.900 millones del FMI, que expira a mediados de 2015, aunque es probable que sea renovada.
En ese contexto, la administración de Santos deberá quizás tomar una postura más conservadora y recortar el gasto marcadamente en 2015. Pero eso tiene limitaciones políticas, ya que reduciría la inversión en los programas sociales y en áreas clave para mejorar la competitividad de las empresas, como infraestructura.
Aún así, la administración podría tener que considerar medidas más drásticas hacia final de año –y en 2016– si la situación fiscal sigue deteriorándose, considerando que el petróleo, bajo nuestro pronóstico base, no regresará a los US$ 90-100 el barril, marca prevista por la estrategia a mediano plazo del gobierno, antes de 2018.
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