El próximo martes se cumplirá el tercer año desde que comenzó la administración del Presidente Gabriel Boric. Y, a la vez, partirá la cuenta regresiva de su gestión, que concluirá con el cambio de mando del 11 de marzo de 2026.
El contexto en el que este Gobierno asumió la conducción del país parece muy distinto al de hoy: resabios del estallido social de octubre del 2019, las últimas fases de la pandemia del Covid-19 y la recta final del debate de la Convención Constitucional, que terminó en el primer fracaso para cambiar la Carta Magna en septiembre de 2022.
Lo cierto es que lo anterior abrió una nueva etapa para el Ejecutivo, en la que primó el pragmatismo a la hora de enfrentar la agenda política, social y económica. De esta forma, la actual administración se ha anotado varios triunfos en el Congreso, pero con iniciativas muy distintas a las que ingresó al Parlamento, como la reforma previsional, los cambios en materia tributaria, y los ajustes a la industria de isapres, por citar algunas. Las 40 horas y el salario mínimo en $ 500 mil también resaltan.
Agenda laboral: logros en las 40 horas y un salario mínimo en $ 500 mil, pero con temas en tramitación
LO QUE DICE EL PROGRAMA
La agenda laboral del programa de Gabriel Boric en campaña era ambiciosa. Además de comprometerse a incrementar el salario mínimo a $ 500 mil y a reducir la jornada laboral a 40 horas, el ideario planteaba que se propiciaría la participación de trabajadores en los directorios de las empresas grandes. No era lo único. También decía que se revisarían las “normas de término de la relación laboral en el sector privado, analizando el alcance del despido por necesidades de la empresa y el tope de las indemnizaciones por años de servicio”.
Otro tema que incluía eran los cambios a las gratificaciones legales “de manera que se repartan efectivamente utilidades entre los y las trabajadoras de la empresa”, decía el programa.
También se propuso: mejorar el seguro de cesantía, avanzar en protección contra el acoso sexual y laboral, impulsar una efectiva conciliación laboral, implementar un sistema de sala cuna universal para todas las madres trabajadoras, avanzar en la negociación multinivel, garantizar la efectiva igualdad salarial, y cambios en subsidios, entre las principales acciones.
LO QUE PASÓ
El Ministerio del Trabajo bajo el mando de Jeannette Jara se atribuye varios triunfos. De hecho, la cartera ha concretado algunos de los temas mencionados en el programa.
Así, además de las 40 horas y el salario mínimo de $ 500 mil, Jara logró que se aprobara la Ley Karin contra el acoso sexual, laboral y violencia en el trabajo -la cual se encuentra en plena vigencia-, también los cambios al Seguro de Cesantía para mejorar su impacto, avances en conciliación laboral, la ratificación de 10 convenios internacionales con la Organización Internacional del Trabajo (siendo el más reciente el convenio 155 sobre salud y seguridad que fue aprobado ayer por el Congreso), entre otros temas.
Con todo, lo anterior ha sido resultado de un trabajo de priorización que ha dejado fuera de la agenda a otros asuntos, como la participación de trabajadores en los directorios, cambios en las indemnizaciones o límites a los despidos por necesidades de la empresa, temas que no han visto la luz.
Además, hay otros ejes cruciales aún en tramitación legislativa, como el proyecto de sala cuna y la propuesta de equidad salarial. Ambos son proyectos que están en el Congreso a la espera de más avances en su tramitación. También hay otras iniciativas pendientes, como el proyecto de negociación multinivel y cambios a los subsidios, temas que ingresarían este año al Congreso, tal como lo han confirmado las autoridades laborales.
Creación de Sistema Nacional de Cuidados: Plan nacional y ley en tramitación
LO QUE DICE EL PROGRAMA
Se propuso la creación de un Sistema Nacional de Cuidados, “para asumir con corresponsabilidad social los cuidados que hoy recaen fundamentalmente sobre las mujeres, bajo los principios de participación, universalidad, pertinencia local y cuidado comunitario”. Su foco estaba en la niñez y adolescencia, personas con discapacidad, personas mayores con y sin dependencia y personas cuidadoras.
LO QUE PASÓ
Este jueves el Presidente Boric presentó el Plan Nacional de Apoyos y Cuidados 2025-2026, que articulará al Estado, 14 ministerios, 20 subsecretarías y servicios entorno al cuidado y beneficiará a quienes lo requieran, como quienes lo ejercen.
La medida está alineada con la ley que crea el Sistema Nacional de Apoyos y Cuidados, Chile Cuida, que ingresó en junio del año pasado a la Cámara de Diputados, fue aprobado por la comisión de Desarrollo Social y pasó a Hacienda.
La reforma que no fue: la crisis de las isapres que terminó por guardar los deseos de acabar con ellas
LO QUE DICE EL PROGRAMA
La reforma a la salud asomaba como uno de los pilares centrales del programa de este Gobierno, propuesta que terminaba de raíz con las isapres.“Generaremos un sistema universal de salud a través de un Fondo Universal de Salud (FUS), pasando las isapres a ser seguros complementarios voluntarios regulados por la Superintendencia de Salud”, decía el programa. La idea era que el FUS recaudara las cotizaciones de todos los trabajadores del país, pero, más temprano que tarde, se fue perdiendo de vista.
LO QUE PASÓ
Ya en los primeros meses del Presidente Boric comenzaron a conocerse los fallos de primera instancia en contra de las isapres, que anularon sus alzas realizadas por concepto de precio base y ordenaron aplicar la tabla única de factores a todos los usuarios. En agosto de 2022, el primero de estos fallos fue ratificado por la Corte Suprema y el riesgo de una debacle financiera en las isapres se hizo tangible, situación que fue empeorando progresivamente.Así, a pesar de que se especuló que una parte del oficialismo pujaba por “aprovechar” y concretar el fin de las isapres, primó la pulsión por impedir una crisis en cadena que alcanzara al sector público. Así, el Gobierno, liderado por Ximena Aguilera en Salud (desde septiembre 2022), logró aprobar, con amplia mayoría, la denominada “Ley corta de isapres”, que le entregó a las compañías las herramientas necesarias para cumplir los fallos de la Corte sin entrar en insolvencia.¿Renunció el Gobierno a la idea del FUS? En octubre pasado, Aguilera afirmó a DF que “no es que se haya descartado”, sino que decidieron plantear las transformaciones de manera gradual y no como “un big bang de la noche a la mañana”.
Durante los últimos meses, el Gobierno ha ingresado sendos proyectos para eliminar las preexistencias y crear un plan único de salud en las isapres; y otro para modernizar el Sistema Nacional de Servicios de Salud, lo que incluye crear un servicio digital y fortalecer organismos como Fonasa, Cenabast y el ISP.
Fin a las AFP y el reemplazo por un sistema público: la promesa que tuvo que abandonar para sacar adelante la reforma
LO QUE DICE EL PROGRAMA
Terminar con el sistema de AFP, reemplazando el Decreto Ley N° 3.500 por un nuevo sistema de seguridad social que permitiera subir las pensiones de actuales y futuros jubilados, dando paso a “un sistema moderno, tripartito, solidario, público y suficiente”, fue la promesa del programa de Boric.
Además, se proponía elevar la PGU a $ 250 mil, universalizando el beneficio.
En cuanto al pilar contributivo, se estipulaba un aumento gradual de 6% de la cotización con cargo del empleador.
“Los aportes de cada persona se registran en cuentas previsionales individuales y se acumulan en el tiempo, aumentando por la rentabilidad colectiva, la cual depende del sistema en su conjunto”, decía el programa y los recursos se invertirían en un “órgano público autónomo, técnico”.
LO QUE PASÓ
El 7 de noviembre de 2022 el Gobierno presentó al Congreso su proyecto de reforma, que planteó, entre varios aspectos, que el 6% de cotización extra fuera a un Seguro Social; establecía cuentas nocionales; reorganizaba la industria; y creaba un inversor y un administrador público.
Tras un acuerdo entre el Gobierno y Chile Vamos, el 29 de enero de 2025, el Congreso despachó la reforma, permitiéndole a La Moneda sacar adelante los cambios al sistema previsional. Sin embargo, tal como lo han sincerado distintas autoridades, no fue la reforma que el oficialismo soñaba.
La luz verde al proyecto no logró dejar totalmente satisfecho a ningún sector, pero el acuerdo que dio pie a la aprobación le dio viabilidad política a un proyecto que, en innumerables oportunidades, caminó por la cornisa.
Sin poder terminar con las AFP -y para muchos incluso fortaleció el modelo de capitalización individual-, la administración Boric pudo celebrar la creación de un Seguro Social; el aumento de 7% en la cotización de cargo al empleador; la implementación de una licitación por el 10% del stock; mayor competencia y subir la PGU a $ 250 mil, manteniendo la focalización.
“Sin duda este es un gran legado del Gobierno del Presidente Gabriel Boric”, sostuvo la senadora oficialista (ind.) Alejandra Sepúlveda.
Añadió que “el Gobierno no renunció nunca a la idea de terminar con las AFP” y “siempre tuvo ese empuje, fuerza y liderazgo diciendo lo que pretendía, pero no tuvimos los votos para ello”.
Para el diputado Héctor Ulloa (independiente-PPD), “si bien la aprobación de la reforma de pensiones es una gran noticia, aún falta mucho por avanzar”.
Además, recordó que “el Gobierno adquirió un compromiso claro y lo debe cumplir: presentar un proyecto de ley durante marzo que cree un inversor estatal”.
De 8% del PIB a 2,7%: menor recaudación de reforma tributaria, pero con nuevo royalty a la minería
LO QUE DICE EL PROGRAMA
“Se realizará una reforma tributaria para que quienes tienen más contribuyan más. De manera responsable y coherente, avanzaremos a un sistema con impuestos progresivos, con equidad vertical y horizontal, como la norma OCDE. Proponemos, entre otros, un impuesto a los súper ricos, royalty a la gran minería del cobre y un combate frontal a la evasión tributaria que tanto daño le hace a Chile”.
LO QUE PASÓ
El programa de Gobierno desglosaba la mayor recaudación en seis fuentes: medidas contra la evasión y la elusión, que recolectarían 2,5% del Producto; un nuevo impuesto a la riqueza, que aportaría 1,5%; un nuevo régimen de impuesto a la renta, que agregaría 1% del PIB; reducción de exenciones, otro 1%; impuestos verdes, 1% del PIB; y finalmente un nuevo royalty a la minería aportaría otro punto del PIB a las arcas públicas.Tres años más tarde, la agenda tributaria mutó. En julio de 2022, se dio a conocer una reforma tributaria muy distinta, con una meta de recaudación de 4,1% del PIB, con distintas medidas que -de todas formas- ya eran parte del programa de Gobierno, como la desintegración del sistema tributario (o sea, separar la tributación de las empresas de la de sus socios); la creación de un impuesto a la riqueza; un nuevo tributo a las utilidades retenidas; un aumento de la tasa de gravamen personal para quienes recibieran más de $ 4,5 millones al mes; reducir y eliminar exenciones fiscales, como el sistema de renta presunta, beneficios al DFL 2 en viviendas y al mercado de capitales; dotar de mayores recursos al Servicio de Impuestos Internos (SII); modificar la Norma General Antielusión (NGA); y flexibilizar el levantamiento del secreto bancario, entre otros puntos.
Sin embargo, la reforma fue rechazada en su idea de legislar en la Cámara de Diputados en marzo de 2023, lo que obligó al Ejecutivo a modificar de manera relevante su propuesta y allanarse a negociar con el Parlamento. Así, ya no se habló de una reforma tributaria, sino de un pacto fiscal. Se dividieron las iniciativas a presentar: una ley de cumplimiento de las obligaciones tributarias que recaudaría 1,5% del PIB mediante medidas para controlar la evasión y la elusión; otra de modificaciones al impuesto a la renta para recolectar 0,6% del Producto; y medidas de mayor eficiencia en el gasto e incentivos al crecimiento que, sumadas a las anteriores, aumentarían los ingresos fiscales en 2,7% del PIB en régimen.
Finalmente, la ley de cumplimiento de obligaciones tributarias se aprobó en septiembre del año pasado, con varias ideas de la reforma original pero matizados, como la flexibilización del secreto bancario, ajustes a la NGA y más facultades para el SII; mientras que los cambios al impuesto a la renta se presentarían en las próximas semanas y su recaudación proyectada ya no será 0,6% del PIB, sino que 0%. O sea, las alzas de impuestos serán compensadas con reducciones de otros tributos.
Asimismo, se descartaron los impuestos al patrimonio y a las utilidades retenidas, pero se insistirá en la desintegración del sistema y el aumento de los tributos personales para quienes perciban más de $ 4 millones mensuales. Otro cambio: se reducirá el impuesto corporativo desde 27% a entre 25% y 23%, lo que no era parte del programa del Ejecutivo.
Royalty a la minería
Uno de los principales triunfos del Ejecutivo fue la aprobación de un nuevo royalty a la minería, despachado del Parlamento en mayo del 2023 y vigente desde el primero de enero del 2024, aunque con una fórmula distinta a la original.
Así, la recaudación esperada se redujo a cerca de la mitad, quedando en 0,45% del PIB, equivalente a US$ 1.350 millones al año en régimen. Se mantuvo el sistema propuesto en campaña aunque con matices, donde se recaudaría a través de un componente ad valorem que tome en consideración el aumento en el precio del cobre, además de uno que toma como base la rentabilidad operacional de las faenas. Pese a las críticas de gremios empresariales, la inversión en minería ha repuntado de forma relevante tras la entrada en vigencia de la normativa.
Javiera Martínez, directora de Presupuestos en el ministerio de Hacienda. Foto: Julio Castro
El camino en búsqueda de cumplir con las esquivas metas fiscales
LO QUE DICE EL PROGRAMA
“Nuestro Gobierno tendrá como prioridad recuperar una trayectoria de consolidación fiscal creíble, con una reducción gradual y sostenida del déficit fiscal estructural. La única manera responsable de hacernos cargo de las justas demandas sociales y avanzar en la transformación productiva verde, mientras llevamos a cabo dicha consolidación fiscal, es con recursos permanentes adicionales que provengan de una reforma tributaria”.
LO QUE PASÓ
A este compromiso le siguió el decreto que establece las bases de la política fiscal, que señala que la meta de la actual administración, dado un nivel prudente de deuda del 45% del PIB y el mandato para la implementación del programa de Gobierno, será alcanzar un déficit estructural de 1,9% del PIB en 2024, pasando a un saldo en rojo de 1,1% del PIB en 2025, para llegar a un déficit de 0,5% del PIB en el año 2026.
Esta administración ya no estableció metas para el inicio y el fin de su gestión, sino que las metas son anuales. También, se aprobó la reforma a la Ley de Responsabilidad Fiscal que estableció una regla dual (balance y nivel prudente de deuda) y que el Ejecutivo debe ir al Parlamento para explicar el plan de acción en caso de incumplir la meta fiscal.
Tras cumplir con lo planteado en el Presupuesto del 2022 -que implicó una baja del gasto público superior a 20%, incluido un déficit en el financiamiento de la Pensión Garantizada Universal-, y lograr la meta fiscal en 2023, el Gobierno ha enfrentado la dificultad de alcanzar sus compromisos en un escenario de menores ingresos a los previstos en 2024. De hecho, el año pasado el déficit estructural alcanzó a 3,2% del PIB, mientras que la deuda a un 42,3% del PIB, lo que implica 2,9 puntos porcentuales (pp.) del PIB más que en 2023 y por encima del 41,1% anticipado. Ante esto, Hacienda activó recortes por más de US$ 600 millones este año y, de hecho, trabaja en montos superiores. El Consejo Fiscal Autónomo sugirió US$ 1.500 millones.
El giro en comercio exterior y la aprobación del TPP11
LO QUE DICE EL PROGRAMA
“La política exterior chilena debe transitar, con urgencia, hacia un nuevo ciclo político. Nuestro estatus internacional puede fortalecerse mediante una cooperación flexible, concertada y sustentable. Para eso proponemos cuatroénfasis fundamentales, que serán los ejes transversales para todas las acciones de nuestro país en el ámbito internacional: nuestra política exterior debe ser promotora del multilateralismo, emprendedora, feminista y turquesa”.
LO QUE PASÓ
Pese a ser críticos durante la campaña, el Gobierno logró la aprobación en 2022 del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP o TPP11), que entró en vigencia el 21 de febrero de 2023.
El acuerdo, que incluye a 12 países, tiene como objetivo liberar del pago de aranceles a más del 98% de las mercancías transadas entre los miembros, con plazos que llegan hasta el 2038 en el caso de Japón y Vietnam.
EL TPP11 ingresó al Congreso para su ratificación en 2018, y si bien no formaba parte del programa de Gobierno, durante el primer año de mandato del Presidente Boric su tramitación fue aplazada hasta que se realizara el primer plebiscito constitucional. Su paso por el Senado también fue tambaleante, pero a pesar de que senadores de Apruebo Dignidad se opusieron, fue aprobado. No obstante, el Ejecutivo había anunciado la activación de side letters para excluir el mecanismo de solución de controversias entre inversionistas y Estado. México, Nueva Zelanda y Malasia acordaron cartas, y con Australia, Canadá y Malasia fueron declaraciones.
En su primer año, se exportaron US$ 12.405 millones al bloque y se importaron US$ 8.364 millones.
De la condonación universal del CAE al Financiamiento para la Educación Superior (FES)
LO QUE DICE EL PROGRAMA
“Condonación universal de las deudas estudiantiles: (...) Pondremos fin al CAE y crearemos un nuevo sistema único de créditos que será transitorio, hasta alcanzar la gratuidad universal. Será público, solidario, sin interés, sin participación de los bancos y no reproducirá los abusos del CAE”.
LO QUE PASÓ
En medio de la campaña de la segunda vuelta presidencial en noviembre de 2021, el entonces candidato Gabriel Boric afirmaba que “vamos a condonar el CAE y de esta forma aliviar la pesada carga que tienen miles de familias en nuestro país”.
Sin embargo, aquella frase no llegó a puerto como había sido pensada en su origen.
Fue así que en octubre de 2024 el mandatario en La Moneda presentó el proyecto de Ley de Reorganización y Condonación de Deudas Educativas y Nuevo Financiamiento para la Educación Superior (FES), sin condonación universal.
El proyecto actualmente en tramitación en el Congreso se estructura en tres pilares: condonar parte de las deudas educativas en base a criterios de justicia y mérito; reorganizar la deuda en términos razonables para quienes aún deban; y eliminar el CAE y reemplazarlo por un nuevo instrumento de financiamiento para la educación superior.
El texto solo contempla una condonación parcial de la deuda, la cual dependerá de distintos factores, como el comportamiento de pago de los deudores. Así, la iniciativa se aleja de la demanda histórica del Frente Amplio por la condonación universal.
El FES busca permitir que los estudiantes no paguen aranceles, salvo aquellos pertenecientes al 10% de mayores ingresos del país.
También establece que los beneficiarios deberán realizar una retribución económica un año después de comenzar a trabajar, con el objetivo de financiar los estudios de las futuras generaciones.
De banca a una agencia: los cambios de la iniciativa para financiar proyectos de desarrollo e innovación
LO QUE DICE EL PROGRAMA
Una de las promesas de campaña más comentadas en el eje de financiamiento fue la creación de un Banco Nacional de Desarrollo (BND), el que era definido como un conglomerado financiero con dos empresas estatales especializadas: un banco especializado en créditos, con instrumentos de primer y segundo piso; y un fondo de financiamiento especializado en el otorgamiento de capital a empresas innovadoras.
Aquello se materializó durante 2024, en el tercer año de Gobierno, a través del ingreso del proyecto de ley que crea Agencia de Financiamiento e Inversión para el Desarrollo (Afide) y la autoriza a participar en fondos de fondos.
“El programa presidencial identificó la necesidad de una institución que centralizara y optimizara el financiamiento de proyectos estratégicos para el desarrollo sostenible de Chile, lo que llevó a la propuesta de crear la Afide. Ese objetivo se ha mantenido”, dijo a DF el vicepresidente ejecutivo de Corfo, José Miguel Benavente.
LO QUE PASÓ
Si bien el proyecto -que está en segundo trámite constitucional en el Senado- mantiene la esencia original, se han hecho modificaciones.
Benavente afirmó que los cambios principales son que será una sociedad anónima con Corfo como accionista mayoritario; fiscalizado por la Comisión para el Mercado Financiero y la Unidad de Análisis Financiero; y podrá participar en el otorgamiento de créditos con entidades financieras.
Otro eje destacado por el ejecutivo es que la agencia permitirá la entrada de los inversionistas institucionales para invertir en proyectos de innovación y adopción tecnológica con un fondo de fondos.
Respecto a la tramitación en el Senado, Benavente dijo que “esperamos que siga avanzando con la agilidad y el nivel de consensos que ha tenido hasta ahora”.
La Empresa Nacional de Litio no se concretó y se selló una alianza con SQM
LO QUE DICE EL PROGRAMA
“Promoveremos la creación de una empresa nacional de litio que desarrolle una nueva industria nacional de este recurso estratégico, con protagonismo de las comunidades y agregando valor a la producción”.
LO QUE PASÓ
El litio estuvo presente desde la candidatura del Presidente Gabriel Boric, donde apuntaba a una política nacional en torno al mineral blanco. Un año después de asumir en el cargo, en abril de 2023 y en medio de precios récords del llamado “oro blanco”, presentó la Estrategia Nacional del Litio (ENL), que incluía ocho acciones distintas: desde alianzas con privados a través de la entrega de Contratos Especiales de Operación (CEOL), la creación de un instituto tecnológico, la incorporación -anticipada- del Estado en la actividad productiva del Salar de Atacama y, entre otras, lo que había sido una de sus promesas de campaña: una Empresa Nacional de Litio.
El plan inicial era enviar el proyecto que creaba la nueva estatal en el segundo semestre de 2023. Sin embargo, ello nunca ocurrió. La idea perdió fuerza, mientras, paralelamente, la estrategia comenzó a girar en torno al acuerdo entre Codelco-SQM para explotar en conjunto el Salar de Atacama.
Para la Cuenta Pública de 2024, el Presidente dedicó varios minutos a la alianza entre las empresas, pero no mencionó a la Empresa Nacional de Litio.
Desde lo político, prima la lectura de que la iniciativa no flotaba: requería un quórum de 4/7 en el Congreso y el oficialismo no contaba con dicho apoyo.
Desde una mirada especializada, Gustavo Lagos, experto minero y académico de la PUC, comenta que la estatal “no fue ni nunca pudo ser”. “De seguir adelante con esa idea, habría significado que la Estrategia Nacional del Litio terminara siendo fallida”, analiza.
Mirada similar es la de Daniel Jiménez, socio fundador de la consultora especializada en litio iLiMarkets, que considera que “lo mejor que pudo pasar fue que se diluyera esa idea, porque no tenía ninguna razón de ser. Además, es algo que no existe en ninguna parte del mundo”.
A dos años de la ENL, el Gobierno ha priorizado un total de 12 áreas para asignación de CEOL a privados. Distinas empresas están participando de los procesos de selección y el Ejecutivo planea entregar de tres a cuatro al término del mandato. Jiménez critica que “hemos perdido tiempo, no hay ninguna posibilidad de que veamos producción nueva antes de 2030”.
En cuanto a Codelco-SQM, la alianza aún debe sortear distintas vallas regulatorias para su formalización, que se proyecta para el segundo semestre. Para Lagos, la alianza es el hito más destacable de la ENL y para Jiménez “la mejor salida de Chile desde el realismo político”. El pacto ha sido objeto de cuestionamientos por parte de diputados y se creó una comisión investigadora para analizar su creación.
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