Si hay alguien que conoce de reformas tributarias, es Carolina Fuensalida. La abogada de la Universidad Católica y con una maestría en la Universidad de California en Berkeley ha tenido roles en las discusiones sobre impuestos a lo menos desde 2010, como asesora de parlamentarios de la derecha o coordinadora de Política Tributaria del Ministerio de Hacienda en los dos gobiernos de Sebastián Piñera.
En esta oportunidad, fue parte de una comisión técnica que dio sustento a las indicaciones que terminó de ingresar Hacienda esta semana al proyecto de cumplimiento tributario. La especialista compartió la instancia con Manuel Alcalde y Sebastián Guerrero por la oposición, y Alfredo Ugarte, Michel Jorratt, el co-coordinador tributario de Hacienda, Diego Riquelme, y la subsecretaria del ramo, Heidi Berner, por el lado del oficialismo.
“No creo que el Gobierno haya cedido mucho. Hay que pensar que el Gobierno ha perseverado en un proyecto que pudo haber sido rechazado en el Congreso”.
Revisión de circulares por un consejo externo: “Esto fue bueno porque se permite avanzar en certeza y seguridad jurídica. Y esto es bueno para cualquier sector político”.
- ¿Se siente satisfecha con el resultado final de esta negociación?
- Me siento tranquila en lo personal, porque di todas las batallas sobre cada uno de los temas que me parecían relevantes. Ahora, algo que he aprendido con los años es que en los procesos de negociación, justamente porque se trata de entregar y ceder, no siempre queda el 100% del contenido como me hubiese gustado, pero también es parte de un proceso de negociación el saber transar, el saber ceder y, por lo tanto, creo que se alcanzó un buen acuerdo.
- ¿Hubo momentos en que haya corrido riesgo un acuerdo?
- No, porque el protocolo que firmaron los senadores junto al ministro Marcel permitió que ambas partes tuviéramos las reglas del juego muy claras, y eso es muy positivo.
- Hubo varios puntos donde había mucha distancia. Por ejemplo, Norma Antielusiva, denunciante anónimo, secreto bancario. ¿Dónde fue más difícil acercar posiciones?
- En las materias que usted indica había una distancia sideral, pero el protocolo ayudó mucho a que se acotara y nos hiciera más llano el camino a la conversación.
Por ejemplo, en el secreto bancario la mirada estaba bastante desarrollada en el protocolo. Eso logró que los técnicos pudiéramos tener conversaciones que fueran más fáciles. El protocolo fue bastante claro en denunciante anónimo y hay un avance, pero a mí todavía me hace mucho ruido.
En la Norma General Antielusión hubo un avance relevante en el protocolo, pero en la mesa técnica se pudo llegar a un equilibrio en un tema donde había distintas miradas, que fueran los Tribunales Tributarios quienes pudieran determinar si existe o no elusión; y por su parte, que Hacienda lograra ciertos puntos relevantes, como dejar claro cómo se iba a contabilizar la prescripción. Probablemente, ninguna de las partes considera que es perfecto, pero se llega a una suerte de equilibrio.
- De afuera uno tiene la sensación que el Gobierno cedió mucho. Se acota el denunciante anónimo y se mantienen en sede judicial la NGA y el secreto bancario. ¿En qué cedió la oposición?
- No creo que el Gobierno haya cedido mucho. Hay que pensar que el Gobierno ha perseverado en un proyecto que pudo haber sido rechazado en el Congreso, en la Cámara de Diputados o en el Senado, donde teníamos los votos.
Por lo tanto, creo que ellos, bajo ninguna perspectiva, debieran considerar que terminaron cediendo puntos intransables. Este es un proyecto que tiene una mirada relevante para el país y, en ese sentido, reconozco muchísimo el trabajo que Hacienda hizo en pos de tratar de escucharnos.
Más que cesión de espacios, lo que se buscó fue un equilibrio en pos de un buen legado. Yo creo que este proyecto, si se aprueba, será un muy buen legado que va a dejar este Gobierno. Haber instaurado temas que antes nunca se discutieron, como la gobernanza del SII.
- El director Etcheberry puso algunas aprensiones sobre la mesa en ese tema.
- Todavía hay un proceso que hay que seguir perfeccionando. Escuchaba al director en sus aprensiones extremadamente legítimas, y son cosas que a veces uno no ve porque no tiene la mirada de él.
- ¿Por qué crear una nueva gobernanza? La NGA y el secreto bancario siguen en sede judicial.
- Me parece interesante haber planteado cosas que parecían bastante excepcionales en Chile. Primero, en Chile sucedía que, teniendo un SII de excelencia, me hacía ruido que en un caso tan bullado como los impuestos a las bebidas terminara siendo regulado o reglamentado a través de una circular.
- ¿Por qué cree que ocurría?
- Porque las circulares no son sometidas a revisión de ninguna entidad, no están sometidas a la la Contraloría General de la República, ni al Congreso ni a los tribunales.
Por eso, era válido hacerse la pregunta, más aún en un marco en que se le daban muchas atribuciones al servicio (...) Y esto es bueno para cualquier sector político. No es que sea bueno para la derecha o para los empresarios, sino que es bueno también para la institucionalidad del Estado mostrar máxima transparencia y juridicidad en la elaboración de las normas.
- ¿Con esta nueva gobernanza se evitan estos excesos?
- No quiero ser injusta al hablar de grandes excesos, porque eso no ha sido la tónica habitual. Pero sí permitirá que todos sintamos, tanto los funcionarios del SII como los contribuyentes, que no hay una sola mirada detrás de esa circular. Porque el servicio tiene un rol de fiscalización y recaudación, y los ciudadanos necesitamos sentir que hay contrapesos.
- ¿Crear esta nueva institucionalidad, con el comité ejecutivo y el consejo tributario, no puede terminar ralentizando y burocratizando muchas decisiones?
- Hay que distinguir dos cosas. El comité ejecutivo que se institucionaliza ya existe y sí tomaba ciertas decisiones, no todas las que se le darán ahora por ley. Eso sí, permitirá que pueda haber nuevas miradas, nuevos integrantes.
El consejo tributario tiene dos funciones súper acotadas, como revisar el Plan de Gestión de Cumplimiento Tributario y opinar sobre las circulares, que a su vez son pocas las que se emiten cada año. No creo que vaya a dar espacio a una ralentización. Al revés, permitirá que las circulares salgan con características incluso más robustas, con una mirada más integral del derecho.
- ¿Cómo ve la opción de que el director de SII no participe del comité ejecutivo y que haya mayores inhabilidades para que participen asesores de empresas en el consejo tributario?
- En relación a la primera pregunta, me pareció que era un punto interesante el que planteaba el director del SII. Me parece atendible.
Y respecto a las inhabilidades, lo entiendo desde su visión de considerar altamente incómodo que un asesor cualquiera se siente en un consejo si ha estado asesorando a otros contribuyentes. Pero, desde el minuto en que se sienta ahí, tiene que inhabilitarse si analiza una circular que regula un caso que a él le ha tocado mirar indirectamente. Entonces, no sé si establecería una inhabilidad ex-ante y una ex-post, porque lo mismo uno podría decir respecto de exdirectores o funcionarios del SII que quieran participar en este consejo.
“No es necesariamente bueno tener una reforma tributaria en un programa de Gobierno”
La especialista lamenta que en los últimos años haya habido demasiados cambios impositivos, dependiendo del color del Gobierno de turno.
- ¿Los temas donde no hubo acuerdo, como el 27 bis y los cambios a herencias y donaciones, debieran abordarse en el proyecto de impuesto a la renta?
- Sí, o en cualquiera que sea el nombre de otro proyecto. Entiendo que también en algún momento había interés de mirar exenciones, beneficios tributarios. Pero yo creo que las ocasiones para hacer buena política pública siempre van a existir. Pero lo que sí, al menos en mi aprendizaje a lo largo de años participando en política pública, es que en materia tributaria se tiene que legislar sin prisa. Se tiene que legislar con mucha cautela, con mucho conocimiento, con el tiempo que amerita una buena política pública y sobre todo, teniendo una mirada país. Para mí eso es lo clave. Y eso en tres semanas es imposible. Requiere miradas más integrales y, a veces, también hay que reconocer que uno no tiene el expertise en todas las materias y que se requieren también alimentarse de otras miradas.
- Una vez aprobado el proyecto de cumplimiento tributario, el Gobierno ingresará uno con cambios al impuesto a la renta. ¿Esa debiera ser la última reforma tributaria en un buen tiempo?
- En lo personal, algo que me encantaría es que en algún minuto nos pudiéramos sentar abogados especialistas en materia tributaria, contadores, economistas de distintos sectores, y decir “bueno, ¿qué realmente necesitamos, cuáles son nuestros lados más débiles, qué objetivos queremos lograr?”.
Lamentablemente, algo que ha sucedido en los últimos años es que se va legislando según el color del gobierno de turno. Y algo que ha pasado a ser central en cada programa de Gobierno es una reforma tributaria, cualquiera que sea su contenido. Nadie sabe mucho ni qué dice ni en qué consiste, pero es como una obligación tener una reforma tributaria como parte del programa de gobierno. Y creo que eso no es necesariamente bueno.
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