Otra de las novedades que trajo el Informe de Finanzas Públicas (IFP) del primer trimestre de este año, fue la publicación de un informe encargado al Fondo Monetario Internacional (FMI) con recomendaciones sobre cómo mejorar las proyecciones de ingresos tributarios de Chile.
Este fue uno de los compromisos alcanzados por el Gobierno con el Congreso para despachar la Ley de Presupuestos 2025 a fines del año pasado, junto con el recorte preventivo de gasto público por más de US$ 600 millones en enero.
En general, el reporte concluyó que en los últimos 25 años la proyección de ingresos en Chile ha mostrado “gran volatilidad”, pero que no es un fenómeno exclusivo del país, señalando que otros, como Francia y Corea del Sur, también han enfrentado desvíos en sus cálculos de ingresos tras la pandemia del Covid-19.
Por ejemplo, en el caso de Chile entre 2023 y 2024 las diferencias de recaudación proyectada y efectiva ascendió a 1,5% y 1,3% del Producto Interno Bruto (PIB), respectivamente; en el caso de Francia la brecha fue de 0,7% y 1,4% del Producto, respectivamente; mientras que en Corea del Sur la diferencia fue de 2,4% y 1,2% del tamaño de la economía.
“El informe elaborado por la misión del Fondo Monetario advierte que es posible que algunos cambios estructurales de la economía durante y después de la pandemia estén amplificando las desviaciones de los modelos de proyección”, señaló la Dirección de Presupuestos (Dipres) en el IFP.
Asimismo, observa que la estimación de la recaudación tributaria futura se vuelve “más incierta” cuando la economía tiene alta volatilidad y se aplican modificaciones legales, como ha ocurrido en Chile en los últimos cinco años.
El informe también constata que la tributación a las rentas corporativas tiene en Chile una participación alta en la recaudación total y, a la vez, una mayor volatilidad que en otras naciones.
El marco de acción
En su informe, el FMI realizó 13 recomendaciones distribuidas en tres ejes: institucionalidad, metodologías de estimación y análisis de diferencias (ver tabla).
En menos de tres meses desde la visita del Fondo al país hasta la publicación de este IFP, la Dipres ha implementado seis de las 13 sugerencias.
Nuevas acciones se irán incorporando en los próximos informes, adelantó el organismo encabezado por Javiera Martínez.
Hay cuatro medidas que destacó la Dipres que se están impulsando, como el uso de microdatos para la revisión ex post de cambios al sistema tributario.
“Estas estimaciones son fundamentales para la proyección de ingresos, dado que se utilizan con dos fines: por una parte, para descontar los efectos en el pasado de los cambios en la política tributaria, y así contar con series comparables en el tiempo; por otra parte, para proyectar hacia el futuro su efecto sobre los ingresos fiscales. En este IFP, se actualizó la estimación del efecto de la depreciación instantánea sobre los ingresos tributarios, con una revisión significativa a la baja desde 2024 en adelante”, explicó la Dipres en su reporte.
Otro consejo es el uso de microdatos para calcular la recaudación que se asocia a la minería privada GMP 10 (las diez más grandes mineras privadas); nuevos modelos de series de tiempo para los ingresos tributarios no mineros; y aumentar la coordinación con el Servicio de Impuestos Internos (SII) para compartir supuestos, modelos y prácticas para la proyección de ingresos.
Las recomendaciones que entrega el Fondo
Institucionalidad
- Formalizar en un breve documento interno el proceso de proyección de ingresos, incluyendo al menos cuándo se inicia el proceso, qué organismos suministran información y en qué oportunidad esta debe ser compartida, de no ser pública.
- Mejorar y sistematizar el proceso de archivo para garantizar la transmisión de conocimiento y facilitar la consistencia y la continuidad de la metodología.
- Buscar alternativas para acceder a datos de declaraciones juradas. Por ejemplo, financiando la compra de una isla en el SII o la proyección por micro simulación en el SII.
- Asegurar una apropiada coordinación entre los equipos que realizan las proyecciones de ingresos y las estimaciones de impacto de reformas tributarias incluidas en los informes financieros.
- Realizar y publicar revisiones periódicas (ex antes y ex post) de las proyecciones y de las mediciones de impacto en la recaudación de cambios discrecionales.
- Realizar reuniones periódicas con los organismos proveedores de información (como el SII) y de estudios (desde el CFA a centros de investigación) para analizar el proceso, su estado y diferencias; y analizar la factibilidad de crear en el mediano plazo un grupo de trabajo para analizar las proyecciones.
- Aumentar la transparencia publicando periódicamente tablas resumen y documentos con los supuestos (sus cambios), el modelo, análisis ex ante, los datos utilizados para proyectar, las proyecciones y la recaudación efectiva, y una explicación de las diferencias entre las mismas.
Metodologías de estimación
- Utilizar con cautela las medidas de buoyancy/elasticidad, buscando reflejar los cambios discrecionales significativos con variables dicotómicas (a falta de estimación de impacto).
- Usar variables proxis que representen mejor las bases tributarias (por ejemplo, el consumo privado para el IVA y el PIB no minero o el excedente de explotación para la Primera Categoría).
- Usar modelos alternativos a los de series de tiempo para comparar resultados y seleccionar el mejor modelo: comenzar a trabajar con microdatos en el corto plazo y con micro simulación en el mediano.
Análisis de diferencias
- Proyectar los impuestos expresados en UTM por este indicador en vez de usar el IPC.
- Estimar el impacto de cambios discrecionales (de política y administración) con cautela y críticamente, considerando la reacción de los contribuyentes y, en especial, la elasticidad de cada tipo de impuesto.
- Proyectar la recaudación de empresas productoras de litio y de cobre con micro simulación, pero separadamente.
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Sebastian Valdenegro
