Atrás quedaron los años en que Chile tenía ahorros abundantes. Hoy los fondos soberanos son exiguos y el país es más vulnerable ante una crisis económica mayor.
Para intentar revertir esta situación, el Ministerio de Hacienda está preparando un proyecto de ley para la recuperación de los fondos soberanos, tanto del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), que a abril tenía solo US$ 3.811 millones, como del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), que acumula US$ 9.361 millones.
Fuentes del ministerio señalaron que la idea es ingresar la iniciativa legal al Congreso en julio. “Quedan nueve meses de Gobierno y el ministro Mario Marcel quiere evitar ingresar proyectos a última hora solo para cumplir, lo que ha sido una práctica común en las últimos Gobiernos”, afirman.
Luego de los cuestionamientos por usar el FEES el año pasado para financiar gasto corriente, sin que el país atravesara por una crisis, durante la tramitación del Presupuesto 2025 el Gobierno y el Congreso acordaron tomar medidas para la recapitalización de este fondo. El protocolo de acuerdo del Presupuesto señala que “se deberá solicitar autorización al Congreso para efectuar retiros al FEES cuando estos superen en el acumulado del año el 0,3% del PIB”. Asimismo, dice que “se propondrá una norma permanente que aplique este criterio en los años siguientes, de tal manera que, junto con aportes graduales preestablecidos, se logre alcanzar una meta para el nivel en régimen del FEES”.
A comienzos de este año, en la última parte de la tramitación de la reforma previsional y tras las recomendaciones del Consejo Fiscal Autónomo (CFA), el Ejecutivo también se comprometió a revisar las normas de acumulación y retiros del FRP, adecuándolo a la reforma. Y aprovechó para incorporar también el compromiso que había hecho respecto del FEES. Así, el artículo 47° de la ley de la reforma, establece que, en el plazo de 180 días desde la publicación de la ley, el Gobierno ingresará “una iniciativa legal que modificará la gestión fiscal” del FEES y del FRP, “con el fin de alcanzar una meta para el nivel en régimen para ambos fondos”.
Retiro de fondos sin crisis
El FRP se constituyó en diciembre de 2006, con un aporte inicial de US$ 604,5 millones. Su objetivo es apoyar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de pensiones solidarias y luego de la Pensión Garantizada Universal (PGU). Inicialmente, el Gobierno debía aportar cada año un monto mínimo equivalente a 0,2% del PIB, independientemente de la situación fiscal que el país estuviera atravesando. Esa obligación se eliminó en 2024.
En tanto, el FEES fue constituido en marzo de 2007, con un aporte inicial de US$ 2.580 millones. En este se deben ahorrar recursos los años que el Fisco tenga superávit, después de realizado el aporte al FRP. Por ello, los años de mayores ahorros fueron 2007 y 2008 cuando se registró el boom de precios del cobre y el fondo llegó a superar los US$ 20 mil millones.
El objetivo inicial del FEES era apoyar el financiamiento de déficits fiscales originados en períodos de bajo crecimiento o bajo precio del cobre. Sin embargo, a partir en 2022 se especificó aún más el objetivo para que sus recursos se utilicen principalmente cuando ocurran los llamados “riesgos de cola macro”, que produzcan déficits fiscales “significativos e infrecuentes”.
Desde el FRP se comenzaron a hacer retiros en 2017. Sin embargo, los desembolsos más significativos se realizaron en 2020 y 2021, cuando se sacaron US$ 1.576 millones y US$ 2.960 millones, respectivamente, para el pago de obligaciones previsionales en los años de la pandemia.
A su vez, del FEES se retiraron US$ 9.278 millones en 2009 para enfrentar la crisis económica global. También hubo uno significativo de US$ 2.564 millones en 2019, luego del estallido social, y un total de US$ 10.287 millones entre 2020 y 2021, para la crisis derivada del Covid.
Sin embargo, la práctica de usar estos ahorros solo en años de crisis se rompió en 2023 y 2024, cuando el Gobierno retiró U$ 1.641 millones y US$ 2.407 millones, respectivamente.
“El FEES ha sido usado en varias oportunidades, pero principalmente en períodos de crisis. Las grandes excepciones fueron en 2023 y 2024, cuando se hicieron giros por 0,5 y 0,8% del PIB, respectivamente, sin mediar crisis. Aun cuando se puede interpretar que la Ley de Responsabilidad Fiscal permite estos retiros, creo que van en contra del espíritu con el cual se creó este fondo”, dice la economista senior de LyD, Macarena García.
¿Cuánto ahorrar?
El FMI ha recomendado que el ahorro en el FEES sea de entre el 5% y el 7% del PIB en el mediano plazo. Ello implicaría acumular entre US$ 17.500 millones y US$ 24.500 millones.
No obstante, conocedores de la interna aseguran que Marcel considera demasiado alta una meta como esa. Más bien, cree adecuado un objetivo en torno a 3% del PIB, que sería equivalente a unos US$ 10.500 millones y es una cifra más cercana a la utilizada en la crisis global de 2009 y en la pandemia.
Esa visión es compartida por el economista y socio de Rojas y Asociados, Patricio Rojas, quien señala que “la pandemia nos dio un rango de cuánto fue lo necesario para poder mantener el gasto y financiar las ayudas que se debieron entregar, y eso fue cerca de tres puntos de PIB”. Al mismo tiempo, agrega que los actuales US$ 3.811 millones del FEES “serían claramente insuficientes si tuviéramos que enfrentar ahora otro evento relevante”.
Para el Fondo de Reserva de Pensiones, Macarena García señala que, dado que se creó para complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de la Pensión Garantizada Universal (PGU), “toda meta de recomposición de este fondo debe elaborarse con un estudio actuarial actualizado que permita evaluar su sustentabilidad”.
¿Y si no hay plata?
En un informe de octubre pasado, el Consejo Fiscal Autónomo señaló que “en la actualidad el país cuenta con una menor capacidad fiscal para enfrentar crisis económicas en comparación con los últimos 15 años”. Añadió que “el menor nivel de activos del Tesoro Público significa una capacidad más limitada para hacer frente a eventuales crisis, lo que subraya la urgencia de estabilizar la deuda bruta y recomponer el FEES”.
¿Qué hacer, entonces, si dada la estrechez fiscal el Gobierno no puede ahorrar? El CFA ha dicho que se deben buscar los mecanismos para volver a tener superávits fiscales a futuro o, mientras, evaluar “la transformación de activos ilíquidos en activos líquidos del Tesoro Público”. Esto último implicaría, por ejemplo, la venta de activos inmobiliarios o participaciones en empresas públicas, y esos recursos ahorrarlos en el FEES. Sin embargo, esta opción es políticamente compleja.
Otra alternativa es recurrir al endeudamiento para ahorrar. Esa vía se utilizó en los dos gobiernos del exPresidente Piñera. De hecho, en los primeros meses de 2022, antes que asumiera la actual administración, se aportaron al fondo US$ 6.000 millones debido a mayor deuda.
Al ministro Marcel, sin embargo, no le gusta esta fórmula, dado que los intereses de la deuda -que se emite principalmente en el mercado interno- son más altos que la rentabilidad de los fondos soberanos -que se invierten en el exterior. Pese a ello, quienes defienden el mecanismo dicen que es equivalente a pagar un “seguro contra accidentes”.
Patricio Rojas también tiene aprensiones. El economista sostiene que en el escenario actual de tasas de interés más altas “no sería una buena idea endeudarse ahora”. Ello implicaría, además, acelerar el avance de la deuda bruta al nivel de 45% del PIB que se considera prudente.
En su opinión, se deben establecer otros “gatillos” que obliguen al ahorro, por ejemplo, que, ante un determinado precio del litio, que genere utilidades extraordinarias por el acuerdo Codelco-SQM, los recursos extra deban ir al FEES.
En cualquier caso, si Hacienda ingresa el proyecto el próximo mes, lo más probable es que sea el siguiente Gobierno el que deba comenzar con la recomposición de fondos. En ese sentido, Rojas advierte que, “dado que la situación fiscal seguirá muy compleja, dudo que haya mucho espacio para ahorrar. Por eso, cualquier meta que se fije debe ser realista, porque, si no, será muy difícil que se cumpla”.
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