“Lo primero es descansar”, dice sin dudarlo Javiera Martínez, de cara a la etapa que iniciará el 12 de marzo, tras cuatro años como directora de Presupuestos (Dipres). Tampoco duda a la hora de defender la contención de la deuda y del gasto público que -a su juicio- se logró en el período, ni cuando explica las razones detrás de un nuevo déficit en las arcas públicas en 2025: uno efectivo, de 2,8% del Producto Interno Bruto (PIB) versus el 2,2% previsto; y uno estructural, de 3,6% del PIB, muy superior al 1,6% comprometido, encadenando con ello tres años de incumplimiento de la meta de balance fiscal.
“El desvío del balance efectivo se explica totalmente por un desvío en los ingresos, pues el gasto fue 1% del PIB más bajo de lo que estaba calculado cuando se ingresó el Presupuesto 2025”, expone al profundizar en las principales cifras del Informe de Finanzas Públicas (IFP) que la Dipres publicó el viernes.
- Cuando hicieron el Presupuesto 2025 ya había una crítica a los ingresos sobreestimados. De hecho, trabajaron con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para tratar de entender lo que estaba pasando y cómo lo resolvían. Pero ahora se repite. ¿Fueron muy optimistas en sus números?
- Cuando se presentó el Presupuesto ya teníamos una rebaja hacia los próximos años de más de un punto del PIB (…) Varias veces hemos dicho que había más de 50 medidas que estaban consideradas especialmente, porque iban a tener mayor recaudación a partir de 2024. Y eso no sucedió. Hicimos ese reconocimiento. También hicimos cambios en los modelos según las líneas del FMI. Al tercer trimestre los ingresos crecían a un 6,4%, el cuarto trimestre fue particularmente malo.
- El Consejo Fiscal Autónomo (CFA) reiteradamente alertó acerca de la necesidad de ajustes adicionales. ¿Eso se subestimó o no se podía hacer?
- Yo he revisado cómo fue la discusión fiscal entre octubre del 2021 y marzo del 2022 y lo que uno ve ahí es la referencia a la deuda como protagonista. Hoy la deuda está en el nivel más bajo que cualquier escenario que haya pronosticado el CFA para este mismo año. El rol del CFA es alertar, de manera de producir cierto cambio en el comportamiento de los gobiernos. En ese sentido, yo comparto que el espacio fiscal es muy, muy, muy limitado hacia adelante. Quizás la diferencia es más de énfasis. Lo que ha fomentado esta administración es que el espacio fiscal se logre a través de menores gastos, mayores ingresos y crecimiento económico, no solo con menores gastos. Habiendo preparado ya cuatro presupuestos, es muy difícil, al menos de manera administrativa, seguir rebajando el gasto fiscal.
- O sea, ¿no ve factible este recorte de US$ 6.000 millones en 18 meses que quiere hacer el próximo Gobierno?
- Hay que ver lo que proponen, pero veo muy difícil pensarlo sin reformas que pasen por el Congreso para darle sostenibilidad en el tiempo. O sea, para hacer nuevos gastos se va a necesitar siempre ingresos fiscales permanentes.
- ¿A qué se debió el desvío de ingresos en esta ocasión?
- El problema está focalizado en los ingresos tributarios no mineros, que cayeron 0,4% del PIB con respecto a 2014. Mientras los mineros rindieron en la línea prevista, los no mineros cerraron 2025 en el nivel más bajo con respecto al PIB desde 2014, excluyendo la pandemia. O sea, han pasado 12 años y Chile tiene la misma recaudación no minera de 2014, con todas las reformas tributarias que ha habido entre medio. Esto no implica que las reformas tributarias no hayan recaudado, porque quizás estaríamos más bajos si no las tuviéramos. Es por eso que el ministro de Hacienda, Nicolás Grau, anunció la creación de una comisión para ver qué está pasando en el caso de los ingresos tributarios no mineros.
Lo que sí sabemos es que la tasa de impuesto corporativa que se paga efectivamente -lo que puede ser por muy buenas razones- no es de 27%, sino que ha ido descendiendo hasta llegar a un 21% el año pasado y antes era de 23% a 24%. Esto es lo que hay que observar, porque si bien hubo una discusión importante sobre los ingresos para 2025, todos los números que tuvimos de referencia -por ejemplo, del Consejo Fiscal Autónomo- hablaban de un desvío menor.
- Kast también quiere rebajar el impuesto a las empresas.
- Hay que estudiar el tema. Como dije, la tasa efectiva de tasa corporativa está siendo más baja de lo que había sido históricamente. Eso puede ser un tema puntual de 2025, puede volver a subir, quedar en ese nivel o seguir bajando.
- ¿El error de los ingresos fue solo en el cuarto trimestre?
- El cuarto trimestre del año pasado fue muy negativo y se produjo un desvío mucho mayor a lo que estaba considerado por el mercado y por nosotros. Hubo sorpresas en los PPM (Pagos Provisionales Mensuales), que decrecieron más de 30% en el caso de los más grandes contribuyentes, y en el impuesto adicional. Además, hubo una desviación menor en la totalidad del IVA.
Pero yo hago la diferencia entre errores y desvíos. Error suena a que uno puso mal un cero y acá hemos tenido desvíos importantes de proyecciones, sobre todo en 2025, donde hicimos un trabajo importante de reconocimiento de menores ingresos hacia los años siguientes del orden de US$ 6.000 millones. Aunque uno siempre trata de ser autocrítica, la situación fiscal se tiene que analizar en todas las perspectivas y no solo desde los ingresos, que por cierto, han sido por lejos el desafío más grande de la administración fiscal.
- Dadas las cifras con las que termina esta administración, ¿cuánto se resiente la credibilidad de la regla fiscal?
- Nuestras metas fueron ambiciosas y voy a defender que hayan sido ambiciosas, porque nos ponen una presión mayor. A partir de 2024 también se estableció una nueva institucionalidad sobre los desvíos, que tiene un costo político mucho más alto, porque hay que ir al Congreso a dar explicaciones, presentar la situación ante el Consejo Fiscal Autónomo y plantear acciones correctivas.
Entonces, el desvío de los ingresos ha ayudado a que la regla fiscal se pueda ver como un indicador de balance estructural debilitado, pero el indicador ha tenido sus propios problemas de distorsión metodológica.
Mirar el balance efectivo
En este punto, la ingeniera se detiene para explicar que la diferencia entre el déficit efectivo y estructural de 2025 responde en un 90% al hecho de que el alza de la cotización del cobre –y el efecto en las cuentas de Codelco- no necesariamente se traduce en ingresos estructurales, es decir, de mediano o largo plazo.
De ahí que su invitación sea a mirar más bien el balance efectivo, que también tiene un desvío en sí mismo; y el tamaño de la deuda como porcentaje del PIB, cuyo techo lo fijaron en 45% del PIB a inicios del Gobierno y que terminó 2025 igual que en 2024 (41,7%). “Esto no significa que como ratio del PIB está estabilizado hacia adelante para siempre, pero sí que hay un 2% del PIB de diferencia para todos los años hasta 2030”, comenta.
- En la mantención de la deuda influyó el tipo de cambio y un PIB nominal más alto. ¿No hubo una contención de gasto?
- Desde el año 2022 nosotros hemos hecho la planificación fiscal en función de contener la deuda pública, que se afecta por las condiciones macroeconómicas, como el tipo de cambio o el PIB, pero también la contención de gasto es importante. Las autorizaciones de endeudamiento que tuvimos en el Congreso fueron comparativamente menores a lo que siempre se había estado pidiendo. ¿Por qué? Porque hemos hecho también una gestión de caja con los ministerios, hemos apostado a que los ministerios no tengan saldos apozados.
Entonces, claro, hay temas de tipo de cambio, de PIB, pero aun así -si eso no hubiese pasado- la deuda igual hubiese terminado del orden del 42%, que también habría sido un buen resultado.
- Si tuviera que graficar la situación fiscal del año 2022 versus la actual, ¿estamos más tensionados? Hay quienes hablan de una crisis fiscal.
- No hay una crisis fiscal. Sí creo que Chile agotó sus holguras financieras durante la pandemia, pero hoy está mejor en materia de deuda, dado el cambio en la tendencia, ha logrado contener su gasto como porcentaje del PIB. El desafío son los ingresos y ver si estamos viendo situaciones puntuales, transitorias o son más permanentes.
- ¿Cómo definiría el escenario fiscal que va a enfrentar el próximo Gobierno?
- El escenario fiscal seguirá siendo desafiante para la próxima administración y las siguientes. Básicamente, dependerá mucho de las metas de política fiscal que se autoimpongan. Pensando en el balance efectivo, las holguras por proyectos de ley que están ingresados en el Congreso pueden ser del orden del 0,15% del PIB, que implica avanzar en la reforma paramétrica al subsidio de incapacidad laboral; el FES y un proyecto de ley de la regulación de las plataformas de juego en línea, ya que también tiene mayor recaudación si se aprueba.
Y hay que ver qué va sucediendo con el precio del cobre. Nosotros consideramos un valor del orden del US$ 5,15 la libra para 2026. Puede ser que durante el año sea más, pero no necesariamente eso se reflejará en mayor espacio fiscal por aspectos metodológicos. Quizás para 2027, ya con proyecciones de un nuevo comité de expertos, pueda reflejarse.
- ¿Es posible llegar a un equilibrio fiscal en la próxima administración?
- Eso va a depender de las decisiones de política fiscal que tome el próximo Gobierno, incluyendo las acciones con respecto a ingresos y gastos.
“Hay críticas políticas que no le
han hecho bien a la política fiscal”
- Usted tramitó cuatro presupuestos y en medio de ello fue objeto de muchas críticas, algunas veces incluso hubo peticiones de renuncia. ¿Qué tanto pudo pesar eso a la hora de los cálculos de la Dipres?
- Uno trata de sacar lo mejor de la crítica técnica, siempre es bienvenida, aunque poco se suele hablar de los cálculos de ingresos de 2023, que fueron 1% más alto que lo proyectado. Pero hay críticas políticas que no le han hecho bien a la política fiscal. Yo trato de no tomarme las cosas demasiado personal, pero una cosa es ir al Congreso a decir por qué hubo un desvío en las cifras –que es un acto de contabilidad mínimo que uno debe asumir -, y otra son críticas que no podría clasificar ni de técnicas ni políticas en términos de rendición de responsabilidades.
- ¿Por ejemplo?
- Nos tocó ir muchas veces a dar respuesta de temas que en realidad estaban siendo utilizados políticamente. Por ejemplo, que se habían creado 100 mil empleos en la administración pública, cuando en ese en ese momento eran cifras significativamente menores y la mayor parte se explicaba por el traspaso de los municipios al Gobierno central. Cuando todo se transforma en materia de sospecha, de crítica, no discutimos o tratamos de entender los temas importantes, como ahora es el desvío de la meta fiscal.
- ¿Fue un peso adicional que el exministro Marcel le atribuyó a usted ser la mejor directora de la historia?
- Es un honor siempre recibir una calificación así por parte del exministro Marcel.
- La oposición marcaba normalmente ese punto cuando había algún tipo de error o cifra que había que corregir.
- Es que la oposición, en general, decía que hay errores o cifras que corregir cuando no necesariamente las había. Nos tocó una gestión fiscal muy desafiante. Al próximo gobierno también le tocará ese mismo desafío fiscal.
- En algún momento la aburrió este ambiente y dijo ‘hasta aquí nomás llegué’.
- Es un cargo muy agotador, una varias veces está muy cansada, pero una tiene un compromiso con el Ministerio, con el Presidente, con el Gobierno y es parte de la pega. Una está aquí hasta que el Presidente diga lo contrario.
- Ahora se abrió la polémica por la liquidación de activos de Corfo ante un problema de proyección de ingresos precisamente. ¿Quién es el responsable?
- Lo que hemos explicado a todos quienes nos han preguntado es que cada año, en el marco de la formulación presupuestaria, Corfo entrega a la Dipres información proyectada a corto y mediano plazo, tanto de precios como ingresos, la que se elabora a partir de información disponible de mercado y de la estructura propia de los contratos entre las empresas y la corporación. Esta situación es el procedimiento habitual para todos los servicios públicos que se financian con ingresos distintos a aporte fiscal. Son ellos quienes mejor conocen los bienes y servicios que gestionan y/o administran.
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Rossana Lucero
