Por Patricio Ojeda González
"Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo", se denomina el nuevo libro del Banco Interamericano del Desarrollo (BID) que subraya la necesidad de reformas fiscales para promover el desarrollo en América Latina y el Caribe y que además afirma que los países deberían renovar sus esfuerzos para modernizar sus sistemas fiscales.
A través de un diagnóstico en diversas materias, se observa que América Latina y el Caribe han concretado grandes avances para aumentar la recaudación fiscal, pero que necesitan una nueva generación de reformas fiscales e impositivas para reducir la desigualdad, disminuir la evasión, aumentar la productividad, fortalecer los gobiernos locales y preservar los recursos naturales.
Chile: esquema tributario atractivo para la minería
"Para la típica mina en manos del sector privado, el valor actual neto y la tasa interna de retorno en Chile superan tanto a los de México como a los de Perú, mientras que la parte total del precio que se paga al Estado es más alta en Perú. Por lo tanto, no sorprende que el sistema chileno sea más atractivo para los inversionistas".
Con esa sentencia, el BID muestra las ventajas que tienen los inversionistas que se instalan en Chile para desarrollar proyectos mineros.
Al respecto, el documento señala que "Chile ha adoptado impuestos sobre la renta más bajos para el cobre que México y Perú, pero un impuesto más alto sobre los dividendos".
Eso sí, el organismo enfatiza que las recientes reformas del sistema peruano pondrán más énfasis en gravar las ganancias que en gravar las ventas con la esperanza de atraer mayores inversiones al sector.
Respecto a estos dos países, el análisis de la entidad señala que "en Chile el actual sistema de regalías sobre los ingresos netos se acerca mucho al óptimo.
En Perú el sistema actual (base) se encuentra más lejos de la modalidad no gravada. Sin embargo, las recientes reformas llevadas a cabo en Perú convertirán al sistema en algo similar al caso de los impuestos sobre la renta pura y, por ende, en un sistema más neutral y menos distorsionador, a pesar de las tasas de tributación efectivas más altas".
Las simulaciones -enfatiza el BID- demuestran que cuando el sistema se desplaza hacia una modalidad más basada en los impuestos sobre las ganancias, las tasas impositivas efectivas pueden importar menos en términos de eficiencia. "Desde luego, el atractivo para los inversionistas se verá afectado, pero siempre y cuando las tasas internas de retorno superen el costo de capital, hay incentivos para invertir.
Además, el caso de Perú indica que, con el aumento de la eficiencia, se incrementa la recaudación tributaria".
Impuesto a la renta progresivo pero poco redistributivo
"Una comparación entre los impuestos totales sobre el trabajo y los impuestos sobre el capital revela que hay un sesgo antilaboral en las estructuras tributarias de América Latina y el Caribe", señala el BID.
Pese a que Chile es uno de los países de la región que tiene la tasa efectiva de contribuyentes a la renta más alta, ésta apenas llega al 10%, por lo que el pago de ese impuesto está concentrado en un número muy reducido de contribuyentes, que a su vez abonan una cantidad muy pequeña de sus ingresos. "En otras palabras, los impuestos a la renta personal son formalmente muy progresivos pero sin capacidad para redistribuir renta", explica la entidad.
Al respecto, el socio líder de Tax & Legal de Deloitte Chile, Pablo Vera, explica que este fenómeno se da porque "los más ricos no ganan la plata como empleados, la ganan como empresarios y el empresario tiene el incentivo a la inversión y, por lo tanto, sólo paga el impuesto por lo que consume finalmente, que no opera progresivamente conforme a la totalidad de los ingresos que obtiene".
Agrega que "no es que lo evadan, sino que pagan conforme a la plata que consuman realmente. Como el sistema premia la inversión, no afecta por la totalidad del ingreso que se obtienen. Quienes sí lo pagan son los empleados que no tienen cómo planificar el eventual pago, porque respecto de ellos opera la retención del impuesto, más que la obligación de declarar y pagar".
El BID señala además que "en los países desarrollados los impuestos a las personas reducen el coeficiente de Gini en 0,04, casi cinco veces más que en el promedio de los países latinoamericanos (...) Mientras que en los países desarrollados aproximadamente la mitad de la población paga impuestos a la renta personal, en Argentina cuatro de cada cien personas, en Chile nueve, en Brasil 10 y en Uruguay 14. Con tan escaso número de contribuyentes, el impuesto a la renta personal difícilmente pueda constituir, como debería, uno de los pilares fundamentales de los sistemas tributarios latinoamericanos", sentencia el organismo.
Baja evasión de IVA y nivel de fiscalización sobre la media
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) se ha convertido en la principal fuente de recursos fiscales en América Latina y el Caribe. Si bien no es el único impuesto que ha ganado recaudación en las dos últimas décadas, la evasión en Chile es bastante más baja que el promedio de la región. "En efecto, la evasión del IVA en América Latina fluctúa entre un 11% en Chile y un 38% en Nicaragua, con un promedio del 27,6%, es decir aproximadamente la mitad de la tasa de evasión de los impuestos a la renta", explica el nuevo libro del BID.
El texto también señala que "las tasas de recaudación efectiva del IVA en América Latina son muy semejantes a las de los países no latinoamericanos de la OCDE: por cada punto de IVA y cada US$ 100 de consumo privado, en América Latina se recaudan US$ 0,53, mientras que en la OCDE se recaudan
US$ 0,59".
En el ámbito de la fiscalización, el BID plantea que "si algo puede decirse de las administraciones tributarias latinoamericanas es precisamente que se han fortalecido en las últimas dos décadas. En mayor o menor medida, han sido dotadas de autonomía técnica y presupuestaria, se han profesionalizado sus plantas de personal, se ha robustecido su función recaudadora, especialmente en las unidades de grandes contribuyentes, y se han adoptado nuevas tecnologías de la información en forma masiva. Sin embargo, persisten grandes vacíos en el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias"
Eso sí, el diseño de los impuestos, las actitudes de la ciudadanía y las percepciones sobre la calidad de los servicios públicos influyen en los incentivos de los ciudadanos para cumplir con sus impuestos, destaca la entidad.
En ese sentido, Chile nuevamente destaca al anotar un buen nivel de fiscalización de las declaraciones de impuestos: uno de cada siete. En circunstancias que el promedio regional es tres de cada 100 contribuyentes, mientras que en México es de uno de cada 200 contribuyentes.
Espacio para avanzar en tributos a gasolinas y diésel
El impuesto específico de los combustibles ha sido un verdadero "caballo de batalla" de algunos sectores políticos por su insistencia hacia la eliminación y hace varios meses tiene irrupciones que lo llevan a apoderarse de la agenda política.
Precisamente ese factor fue analizado por el Banco Interamericano del Desarrollo (BID), que tomó el estudio de I. Parry y J. Strand, titulado "International Fuel Tax Assessment: An Application to Chile", que data de 2012 y que llega a la conclusión de que el impuesto a la gasolina en Chile se sitúa aproximadamente un 25% por debajo del impuesto óptimo.
"En principio, esta conclusión señalaría que los impuestos a la gasolina no están demasiado distanciados del nivel óptimo. Sin embargo, la situación del diesel era muy diferente. Según encontraron estos autores, el impuesto a los combustibles diesel era menos de la mitad del monto óptimo", señala la entidad.
Impacto en calidad de vida
El libro plantea que -nuevamente tomando el estudio de Parry y Strand- la mayoría de los "males" generados por el uso del vehículo podían atribuirse a accidentes de tránsito y a la congestión, y agrega que una fracción menor podía atribuirse a problemas de salud debido a la contaminación local, y una fracción aún más pequeña a las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, la magnitud de los efectos en la salud es importante.
En ese sentido, el BID afirma que "la principal conclusión es que en Chile hay mucho margen para aumentar los impuestos al combustible diesel -por lo menos- hasta niveles más cercanos al óptimo. Esto incrementaría los ingresos tributarios a la vez que disminuiría la congestión, los accidentes de tránsito y el deterioro de la red vial. Los impuestos más altos también deberían mejorar la calidad del aire, disminuyendo diversas enfermedades del aparato respiratorio, la mortalidad temprana y las bajas de productividad debido a la pérdida de días laborales".
Tecnología tributaria
El BID destaca que Chile es el único país de la región que cuenta con un avanzado apoyo tecnológico para la administración tributaria. Entre las herramientas destacan centros de datos, estudios sectoriales y directrices de fiscalización, factura electrónica en uso, software de auditoría, verificación por Internet e impresoras fiscales.
"La mayoría de las administraciones tributarias de América Latina tiene planificación formal de auditorías, emite protocolos de auditoría internos y evalúa el desempeño en las auditorías. En muchos países, los auditores también se apoyan en estudios sectoriales, directrices y manuales. Además, se han producido innovaciones de punta en el control tributario de la región, como la facturación electrónica, previa verificación de los documentos del contribuyente, y el uso de cajas registradoras emitidas y supervisadas por la administración tributaria. Esta última innovación, implementada en Argentina, Brasil, Chile, México y República Dominicana, ha dado resultados prometedores y podría contemplarse para muchos países de la región", es una de las recomendaciones de la entidad.
¿Santiago como Londres?
Las tarifas de congestión conforman otro instrumento con un potencial importante, afirma el BID. "Se han utilizado como una manera de tratar las externalidades negativas del tráfico, como las congestiones, los accidentes de tránsito y la contaminación. En términos ideales, los usuarios deberían pagar los costos que imponen a la sociedad cuando utilizan sus vehículos privados", plantea el texto. Singapur fue el primer país que introdujo un peaje electrónico, con las tarifas de congestión y también pone el ejemplo del sistema de tasa por congestión de Londres, que ha sido un modelo desde su creación en 2003. Ante eso, el BID afirma que "la experiencia más próxima a la de Londres es la de Santiago de Chile. A partir de 2004 y 2005, se establecieron peajes urbanos sin paradas en Santiago con un sistema de autopistas urbanas gestionadas por concesionarios privados. Un sofisticado sistema de gestión del tráfico con sensores electrónicos en cada vehículo controla y cobra tarifas basándose en la distancia y la hora del día en que se desplazan todos los vehículos que entran en la autopista".
Modesta eficacia de incentivos
El diagnóstico del Banco Interamericano del Desarrollo afirma que "en la región proliferan los incentivos fiscales costosos y de dudosa eficacia".
De acuerdo a la entidad, "se trata de beneficios muy elevados para las empresas receptoras pues, por ejemplo, el equivalente en Chile de los incentivos fiscales incluidos en el Plan Chile Invierte supone apenas el 2% del valor de las empresas".
Por el contrario, en el caso de Perú si se compara el flujo de fondos de las empresas favorecidas con el de las empresas en actividades semejantes que no reciben esos beneficios, se encuentra que el valor presente
de los incentivos en ese país puede llegar al 125% del valor de la propia empresa.
Ante el elevado costo que suponen los incentivos -dice la entidad- cabe preguntarse cuál es su eficacia. "Pues bien, la evidencia empírica disponible parece señalar que es modesta. Además, los beneficios fiscales que suponen los incentivos están muy concentrados en muy pocas empresas de gran tamaño", plantea el texto.
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