Los organismos que cambian y crea el texto de nueva Constitución

Numerosos son los ajustes en los organismos propuestos por la Convención. Así como como desaparecen algunos que tenían rango constitucional, ahora se suman Defensorías en distintos ámbitos que tendrán carácter autónomo.

Para expertos en el tema, se trata de cambios relevantes y la clave estará en su puesta en marcha.

La decana de la Facultad de Derecho de la U. Alberto Hurtado, Miriam Henríquez, destaca, además, que “varios de los órganos unipersonales como la Contraloría, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo contarán con un Consejo o Comité con facultades disímiles y los órganos colegiados tendrán una integración paritaria”.

Los investigadores del CEP, Lucas Sierra y Pablo Fuenzalida, observan un aumento exponencial de órganos autónomos por parte de la Convención que resulta paradójico a la luz de una de las críticas esgrimidas para reemplazar la Constitución vigente: una suerte de neutralización de la política en favor de la tecnocracia. A su juicio, “del solo borrador resulta difícil discernir criterios objetivos para otorgar o negar dicho reconocimiento constitucional”.

Desde el Programa Legislativo de Libertad y Desarrollo, el abogado Esteban Ávila, pone el acento en que no todas las entidades modificadas o creadas tienen el mismo nivel de detalle en atribuciones ni en nombramientos y le preocupa la cantidad de altos cargos públicos que surgirán de aprobarse el borrador de carta magna, los que superarían con creces la centena, y ello tendrá costo para el Estado, que iría más allá de los $ 9 mil millones anuales.

Nuevas consideraciones: “Lo preocupante es que BC no tiene injerencia en estos elementos y no tiene más herramientas (...) y se deja entrever la intención de establecer políticas sectoriales de apoyo o desaliento a ciertas actividades””.
Esteban Ávila

Integrantes Corte Constitucional: “Se evita que en caso de empate el presidente o presidenta deba dirimirlo. Esta situación generó en el TC actual gran disputa en la elección de su presidencia”.
Miriam Henríquez

Defensoría del Pueblo: “No se vislumbra fácil su puesta en marcha a la luz de la gran cantidad de derechos fundamentales que el borrador garantiza, cuya protección no es exclusiva de dicha Defensoría”.
Lucas Sierra y Pablo Fuenzalida

Las que mutan

Hay entidades como la Contraloría, el Servicio Civil y el Servicio Electoral que siguen, pero con cambios que no generan ruidos. Sobre las siguientes, hay algunas observaciones positivas y negativas:

Ministerio Público

Es un órgano autónomo que data desde 1997 y está a cargo de la persecución penal. En la propuesta constitucional se cambia el mecanismo de designación del Fiscal Nacional. Hoy el Presidente presenta un candidato de una quina propuesta por la Corte Suprema, y debe contar con el apoyo de los 2/3 de senadores en ejercicio. La Convención estableció que el Fiscal será nombrado por la mayoría del Congreso y la Cámara de las Regiones en sesión conjunta a partir de una terna propuesta por el Presidente, que contará con la asistencia del consejo de Alta Dirección Pública.

Con esto, estima Ávila se pierde el equilibrio entre los poderes del Estado y puede llevar a designaciones con carácter político. Además, podrá investigar y ejercer acción penal pública en caso de delitos que atenten contra la probidad, patrimonio público o lesionen bienes jurídicos colectivos, lo que hasta ahora lo hacían de forma exclusiva el Servicio de Impuestos Internos (SII) y la Fiscalía Nacional Económica (FNE).

Banco Central

Desde 1980 tiene rango constitucional y desde el 10 de octubre de 1989 es autónomo. Su objetivo es velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, y para su cumplimiento debe considerar la estabilidad financiera, la volatilidad cambiaria, a lo que ahora se suma la protección del empleo, el cuidado del medio ambiente y patrimonio natural. “Lo preocupante es que BC no tiene injerencia en estos elementos y no tiene más herramientas, se hace inviable y se deja entrever la intención de establecer políticas sectoriales de apoyo o desaliento a ciertas actividades”, dice Ávila.

También cuestiona las elevadas inhabilidades y el aumento de 5 a 7 los consejeros, que estima, dificultará la toma de decisiones.

Para Sierra y Fuenzalida, de los órganos existentes, el ente emisor y la Contraloría mostrarían mayor continuidad con sus actuales regímenes, si se entiende por tales tanto la Constitución vigente como sus respectivas leyes.

Corte Constitucional

En 1970 se creó el Tribunal Constitucional, que debía controlar la constitucionalidad de las leyes y ciertas contiendas de competencia entre órganos. Ahora pasa a ser la Corte Constitucional y, a juicio de Miriam Henríquez, es el que ha tenido mayores cambios.

Ella y Ávila valoran que ahora sea integrado por un número impar de miembros (11). “Se evita que en caso de empate el presidente o presidenta deba dirimirlo. Esta situación generó en el TC actual gran disputa en la elección de su presidencia”, acota Henríquez y valora una composición paritaria.

Sierra y Fuenzalida afirman que es un avance haber reducido el riesgo de transformarse en una tercera cámara legislativa al eliminar el control preventivo de ciertos proyectos de ley. También el hecho de que esta Corte funcione como árbitro en las contiendas de competencias entre entidades territoriales del nuevo Estado Regional y entre los órganos colegisladores.

Quien elige será el Consejo de Justicia en virtud de un concurso público.

Henríquez añade que lo complejo es que las atribuciones aprobadas no contemplan control preventivo de normas que no pueden ser objeto del mismo posteriormente, como tratados internacionales.

Ávila suma como inquietud el legitimado activo de la acción de inaplicabilidad.

Las que llegan

Defensoría Penal

Fue creada en 2001 y, previo a su inclusión en la propuesta constitucional, se habían presentado varios proyectos en ese sentido para terminar con la supervigilancia del gobierno y dejarla al mismo nivel jurídico que el Ministerio Público. Si bien se puede considerar un avance, a Ávila le preocupa el fin de la defensoría licitada (abogados particulares) que hoy existe en paralelo a la defensa local (pública). “Existen estudios que constatan que el costo de la defensoría licitada es un 40% menor que los defensores locales y son los que más actividades realizan, por lo que no se entiende su eliminación al ser más baratos y ágiles que los defensores locales”, señala.

Consejo de la Justicia

Henríquez explica que como hoy está en cuestión la independencia judicial interna de la judicatura, pues la Suprema y las Cortes de Apelaciones inciden en la evaluación, nombramientos, carrera, remoción de jueces y juezas -cuyas decisiones jurisdiccionales deben revisar a través del sistema recursivo-, la Convención aprobó la creación de un órgano constitucional autónomo, que es el Consejo de Justicia, encargado del gobierno judicial. Sin embargo, según cómo se realicen los nombramientos existen riesgos de politización y corporativismo para Henríquez y Ávila. Se nombran 17 integrantes.

Sierra y Fuenzalida coinciden en que “refleja una oportunidad perdida: en vez de privar a la Corte Suprema sus facultades sobre nombramientos, gobierno judicial y régimen disciplinario y entregarlas a órganos independientes entre sí, se optó por concentrarlas en el Consejo de la Justicia. Y su integración es deficitaria desde el punto de vista democrático, porque jueces, funcionarios judiciales y representantes de pueblos indígenas lo hacen altamente corporativista”.

Agencia Nacional del Agua

Será un órgano autónomo que tiene por finalidad asegurar el uso sostenible del agua. “Si se diseña e implementa adecuadamente, puede contribuir si avanza hacia una administración integrada y eficiente del agua. El problema que es posible anticipar es más bien de coordinación, particularmente al haber definido como unidad mínima de gestión a las cuencas hidrográficas, en cuyo manejo participarán los Consejos de Cuencas y las entidades territoriales con presencia en las mismas, que pueden ser múltiples”, aseguran Sierra y Fuenzalida.

Ávila comparte esa visión y agrega que será clave la coordinación entre las distintas entidades y califica de amplias sus funciones. “Más allá de esas aprensiones, hay consenso amplio en que es una iniciativa positiva”, complementa.

Defensoría del Pueblo

Este organismo autónomo tendrá por finalidad promover y proteger los Derechos Humanos. Una ley determinará las atribuciones, organización, funcionamiento y procedimientos. “Más allá de los detalles de su diseño, se trata de una propuesta presente en el debate público desde el retorno de la democracia. Ahora bien, no se vislumbra fácil su puesta en marcha a la luz de la gran cantidad de derechos fundamentales que el borrador garantiza, cuya protección no es exclusiva de dicha Defensoría”, acotan Sierra y Fuenzalida.

Ávila plantea sus dudas con la forma de designación del Defensor del Pueblo que será votado en el Congreso y la Cámara de las Regiones en sesión conjunta, desde una terna elaborada por organizaciones sociales y de DDHH “que no sabemos cuáles son”, precisa.

Defensoría de la naturaleza

Será un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por finalidad la promoción y protección de los derechos de la naturaleza.

Ávila también cuestiona el nombramiento del Defensor que será designado por la mayoría de los integrantes del Congreso y la Cámara de la Regiones en sesión conjunta a partir de una terna elaborada por las organizaciones ambientales de la sociedad civil. “Habría sido deseable no incluir a estas organizaciones pues tenemos una institucionalidad para proponer los altos cargos que se crean”, asevera.

Lo que viene

De cara a la puesta en marcha, Sierra y Fuenzalida plantean que para muchos órganos que ya existen a nivel constitucional o legal, la transición debiese ser más sencilla. Respecto de los nuevos, en algunos casos se propone que absorban instituciones existentes, como podría ser el caso de la Defensoría del Pueblo con el Instituto Nacional de Derechos Humanos (ver recuadro).

“El riesgo en este ámbito es el exceso de ambición por concretar los cambios constitucionales, como se percibe tras el diseño de muchas normas transitorias, que pretenden obligar al poder legislativo a iniciar la tramitación legal de un sinfín de materias en un máximo de dos años e, incluso, concluir su aprobación en plazos máximos de cuatro años”, señalan. Y acotan que “tratándose de un texto altamente programático, tal nivel de exigencia resulta irrealizable. El Pleno tiene la posibilidad de frenar este ímpetu legislativo, y focalizar la transición en los aspectos más apremiantes”.

Las propuestas principales del borrador
y cómo conversan con el actual escenario

• En su presentación ante la Comisión de Normas Transitorias de la Convención Constitucional el 18 de mayo, la Contraloría General de la República enumeró los órganos que se crearán a nivel nacional de aprobarse el texto de nueva Constitución en septiembre, los cuales se detallan a continuación.
  En este contexto, el organismo planteó que “es necesario tener claridad sobre qué órganos son continuadores legales de aquellos actualmente existentes” y expuso su visión sobre este punto. Además, expusieron la necesidad de “asegurar la estabilidad y seguridad laboral” de las funcionarias y funcionarios que hoy prestan funciones en dichos órganos. No obstante, en casos excepcionales de supresión del cargo, sostuvieron que “se debiese establecer una indemnización que resguarde las legítimas expectativas”.
  Creación de órganos a nivel nacional
• 1. Servicio Civil (434. art. 56).
• 2. Consejo para la Transparencia (76.art 6).
• 3. Órgano de protección de consumidores (435. art 62) ¿Sernac?
• 4. Órgano autónomo a cargo de la protección eficaz de trabajadores (273. art 8°) ¿Dirección del Trabajo?
• 5. Defensoría de los derechos de la niñez (410. art 29) ¿Defensoría de la niñez?
• 6. Agencia Nacional de Aguas (310. art 2 y 414. art 35) ¿DGA?
• 7. Organismo de promoción de la modernización del Estado (223. art. 34) – DIPRES, SUBDERE y SEGPRES
• 8. Agencia Nacional de Protección de Datos (492.- art. 11) ¿CPLT?
• 9. Consejo Nacional de Bioética (490. art 7)
• 10. Consejo de Cuencas (311. art 3)
• 11. Defensoría de la Naturaleza (411. art 39) – MMA, SMA, CDE
• 12. Defensoría del Pueblo (407. art. 26) ¿INDH?