El nombre de Juan Manuel Baraona es sinónimo de respeto en el mundo de los tributaristas. No sólo por su extenso conocimiento del sistema impositivo, tanto desde su puesto de asesor y docente en la materia. Sino también porque su nombre ha estado históricamente ligado al Servicio de Impuestos Internos (SII).
El mito dice que los presidentes Patricio Aylwin, Eduardo Frei Ruíz-Tagle y Michelle Bachelet -en ambos períodos en La Moneda- acudieron a él para encabezar la administración tributaria.
"Tengo demasiado trabajo con mis clientes y mis clases en la Universidad de Chile. ¿Con qué tiempo podría ser director del SII?", señala entre risas el socio de Baraona Abogados y también director del Departamento de Derecho Económico de la Casa de Bello. Asimismo, recalca que a pesar del esfuerzo que gizo el SII al tratar de aclarar todas las dudas mediante circulares la semana pasada, "en general se confirma mi apreciación en el sentido que el sistema se ha tornado complejo y de difícil implementación".
El experto -quien asesoró al ex ministro de Hacienda, Alejandro Foxley, en el diseño de la primera reforma tributaria tras la vuelta de la democracia- enjuicia el proyecto aprobado en septiembre del año pasado y que hoy vuelve a la palestra nacional, tras la apertura del hoy jefe de las finanzas públicas, Rodrigo Valdés, a explorar eventuales modificaciones legales.
-¿Cómo ve esta apertura del ministro?
-Personalmente creo que es una excelente reacción. Es reconocer que la reforma tributaria, que se planteaba como un cuerpo legal perfecto y que no requería ninguna modificación y que iba a solucionar todos los problemas tributarios del país, no fue así en definitiva. Creo que es un reconocimiento de honestidad abrirse a la discusión.
Inicialmente, se dijo que bastaban unas circulares para solucionar el problema, pero en la realidad creo que hay una conciencia extendida en todos los sectores políticos de que esta reforma no iba a producir los efectos que se pensaba. Que simplemente si se dejaba estar la reforma, íbamos camino a un choque de trenes. La reforma tributaria es técnicamente muy difícil de administrar, tiene muchos errores conceptuales y políticos.
-¿Como cuáles?
-Nadie se ha dado cuenta de que subieron la tasa de impuestos a las empresas con régimen semi integrado de un 41,15%, que era la tasa total incluyendo el impuesto al dividendo, a un 44,45%. Son más de tres puntos de tasa adicionales. ¡Eso es mucho!
-¿Qué otros temas han pasado desapercibidos?
-Hay una norma muy complicada que va a generar mucho problema: la norma sobre exceso de endeudamiento externo.
El problema consiste en que cuando una empresa se endeuda con el exterior, los intereses por esos préstamos -en el hecho cuando son bancarios- están sometidos a una tasa del 4%. Esa puede subir a 35% cuando el préstamos es entre partes relacionadas y hay un exceso de endeudamiento. Con una tasa del 35% sobre el interés no hay ningún financiamiento posible desde el exterior. ¿Quién se va a financiar a esa tasa? Eso quiere que por cada punto de interés, hay que aumentar el pago al exterior en un 53,8%. Eso no resiste ningún análisis. Algunos dirán que eso lo paga el banco extranjero. Eso es ignorar la realidad. En esta reforma ha habido mucho de ignorancia de la realidad, de buena fe entiendo yo.
-¿Tanto de los políticos como los técnicos?
-De todos los que intervinieron. ¿En qué sentido? En el de pensar que el banco extranjero paga esa tasa, no lo hace, la paga la empresa chilena.
-¿Estos puntos dan cuenta de que a la reforma le falta calle?
-Sí, le falta calle.
-¿Qué tanto están afectando estos puntos en particular la actividad económica?
-Yo creo que explican mucho de esto, por la incertidumbre que generan. Un punto estructural que ha afectado mucho es la convivencia de dos sistemas de tributación de general aplicación y absolutamente contrarios.
La regla general es que el sistema tributario debe ser único, sobre todo en un país unitario como Chile.
Yo siempre le pongo a mis alumnos un ejemplo simple: para girar, la rueda necesita un solo eje. Si la rueda tiene dos ejes y no giran exactamente a la misma velocidad, se tranca la rueda.
-¿Eso va a pasar con los dos sistemas?
-La convivencia de los dos sistemas es un vehículo con tracción en las dos ruedas de atrás y con neumáticos en las dos de adelante. O sea, requiere una sintonía muy fina. Aquí habrán dos regímenes de común aplicación muy amplios. Fue un error político que fueran de común aplicación.
El sistema atribuido es pésimo porque hace tributar a todas las empresas y a todos los propietarios al mismo tiempo una vez al año, se reparta o no ese dinero. Eso no existe en ninguna parte del mundo.
A esto se le suma que desde 2013 al 2018, la tasa de impuesto de Primera Categoría pasó de 17% a 27%. Si alguien me dice que no incide en la inversión que el principal costo, que son los impuestos, suban, yo creo que hay un problema de aritmética simple. Al final, el tema de la inversión es un problema de tasa de interés y de proyectos. Si los recursos propios disminuyen, los préstamos suben no más.
-¿Cuál es su propuesta para simplificar el sistema?
-Debería haber un sistema único, no pueden convivir dos y tenemos que elegir. Uno tiene que morir. Otra opción es hacer tan excepcional la renta atribuida, que se establezca para cierto tipo de empresas. Debe haber un claro sistema general. Ahora, ese sistema general no puede ser ni el semi integrado ni el atribuido.
-¿Crear un nuevo nuevo? ¿Con qué características?
-En los sustancial, debe ser un sistema que se parezca al anterior pero con las modificaciones necesarias. Primero, debe haber un crédito del 100%, no del 65% como en integración parcial; que la tributación sea en base a retiros; y una tasa que es la gran incógnita. Yo creo que un 27% es una tasa alta. El 25% también. Algo que se postuló en su momento era establecer una tasa progresiva, ya que incentivaba la subdivisión de las empresas. La división societaria tiene varias limitantes técnicas, hay empresas que no pueden dividirse.
Entonces, el secreto es determinar márgenes para saber a quiénes se aplican los impuestos. Yo establecería un sistema con una tasa de 30% como tope, donde se incluyen las 1.200 empresas con mayores utilidades en el país. Te aseguro que con eso no se afecta la recaudación.
Por lo bajo la tasa puede ser 18% para empresas con hasta US$ 1 millón en ventas. Eso no es tan difícil de aplicar y es aritméticamente más simple. Si está bien hecho el sistema y se puede encajar en la tasa superior a las empresas que más rinden, no habría problema.
"La norma anti elusión es un copy paste de la legislación europea"
-¿Cómo ve las nuevas facultades que tendrá el Servicio de Impuestos Internos (SII)?
-Este tema da para hablar muchísimo. Las nuevas facultades crean una incertidumbre brutal.
-¿En qué sentido? Estas se moderaron bastante durante la discusión en el Congreso.
-Yo creo que este tema debería tocarse como parte de eventuales cambios legales a la reforma.
Quiero reparar en la norma general anti elusión. Para fiscalizar y perseguir el cobro de impuestos, el SII tiene tres herramientas: la vía civil de cobro, la infraccional (multas) y la penal, que es presidio o multas.
El ideal teórico es que no haya causas penales y que todos los impuestos sean declarados voluntariamente.
Ahora, suponiendo que se descubre un no pago de impuestos, el ideal es que haya un cobro, más multas. La otra alternativa es llegar al juicio penal. El ideal de cobro en la actualidad debe ser la vía civil, que no haya juicio.
Hoy hay una serie de operaciones que constituyen mecanismos destinados a no pagar el impuesto. Si yo celebro un contrato de compra venta común y corriente, pago el impuesto determinado. Pero si lo celebro de otra manera, pago otro impuesto.
Esa maniobra puede ser de dos tipos: evasión directa - como emisión de boletas falsas- o elusión -mecanismos aceptados jurídicamente pero que conducen a una reducción o eliminación del impuesto-.
Tradicionalmente, esto último se consideraba legítimo en Chile.
Hoy, el SII no puede usar en tribunales como argumento mecanismos como las simulaciones, el fraude de la ley y el abuso de las formas, ya que son materias de juicios civiles, no penales. Frente a esa realidad, se buscó ahora establecer normas anti elusivas. No me gustan mucho.
-¿Por qué?
-En el fondo digamos la verdad: la norma antielusión es un copy paste de legislaciones europeas básicamente.
Si te tomas el trabajo de leer las normas anti elusivas y las comparas con las normas españolas, son iguales.
-¿Hubo improvisación ahí?
-No, yo creo que ocurrió por la falta de tiempo. Yo creo que a los redactores de la reforma les faltó tiempo, el encargo fue muy rápido. Tú no puedes hacer una operación al cerebro en apenas 15 minutos. Una operación al sistema tributario no puede ser tan rápida.
Entonces, fue un copy paste de la española, que se la copiaron a los alemanes. Y ahora los españoles la están modificando. ¿Significa que nosotros vamos a modificarla de nuevo?
-¿Cómo modificar esto entonces?
-En vez de estas normas complejas, permitiría expresamente que en el juicio tributario el SII pueda alegar la simulación y el abuso de las formas jurídicas. Porque son instituciones civiles, no son instituciones tributarias. Aquí hay una idea de que el derecho tributario es distinto del derecho común y que es autónomo, y por eso se están acercando a las normas penales. Pretender divorciar al derecho tributario del derecho común es una aberración.
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