“El marco unificado para reparar nuestro quebrado código tributario” de la administración Trump es un documento impresionantemente delgado. Pero uno puede sacar conclusiones: es regresivo; las reducciones en la tributación empresarial son enormes, y la oportunidad para una reforma deseable del régimen tributario corporativo se perdió.
El Centro de Política Tributaria estima que las propuestas bajarán los ingresos federales en un US$ 2,4 billones (millones de millones) en los primeros diez años:
US$ 2,6 billones en recortes de impuestos corporativos y otros US$ 240 mil millones perdidos con la eliminación de los impuestos estatales y a las transferencias, compensado con alrededor de US$ 470 mil millones en ingresos incrementados del impuesto sobre la renta.
En total, estima: “los contribuyentes en el top 1% (con ingresos por encima de US$ 730 mil) recibirían cerca de un 50% del beneficio tributario total; sus ingresos después de impuestos aumentarían en promedio 8,5%”. Los del top 0,1% aumentarían 10,2%. Pero “los contribuyentes del 95% inferior de la distribución de ingresos verían sus ingresos después de impuestos aumentar en promedio entre 0,5% y 1,2%”. Es un plan regresivo mal presentado como lo contrario.
El cambio más importante, por lejos, está en la tributación corporativa. Actualmente, EEUU tributa el ingreso mundial de las empresas estadounidenses con una tasa de 35%, aunque con muchas deducciones y lagunas tributarias (además de un impuesto estatal promedio de 9%, de por sí deducible del impuesto federal). Estas son las tasas más altas de cualquier país de altos ingresos significativo. Pero las compañías estadounidenses pagan esta tasa por los ingresos generados en el exterior (con una deducción por los impuestos pagados en el extranjero) sólo cuando es repatriado. Según el Tesoro de EEUU, eso resulta en que cerca de US$ 2,5 billones en ganancias de los subsidiarias de propiedad estadounidense se quedan en el extranjero.
Impuesto territorial
En el lenguaje de los expertos en tributación corporativa, EEUU tiene un sistema de impuestos corporativos basado en la residencia. Pero es (deliberadamente) defectuoso. Una manera de arreglar esto sería bajar la tasa, pero aplicarla a los ingresos mundiales, tal como se obtienen. Ya que la administración está proponiendo un recorte a una tasa de 20%, ese parece un camino sensato a seguir. La propuesta es, en cambio, moverse hacia un sistema “territorial” o “basado en la fuente”: eso sugiere una “exención de 100% para los dividendos de las subsidiarias extranjeras (en las que la matriz estadounidense tenga una participación de al menos 10%)”. Pero mantiene aspectos de un sistema basado en la residencia, ya que seguirá tributando las ganancias en el extranjero de empresas multinacionales estadounidenses a una tasa reducida.
Que una reforma es necesaria es claro. A pesar de tener una tasa impositiva tan altamente marginal, EEUU no genera muchos ingresos para los estándares de otros grandes países de altos ingresos. La combinación de altas tasas con ingresos débiles y grandes incentivos para dejar el dinero en el extranjero es imposible de defender.
Sin embargo, se perdió la oportunidad de mejorar la tributación de las empresas de formas más fundamentales. En cambio, EEUU reforzará un giro global altamente problemático hacia la tributación territorial. En una economía globalizada, esa tributación crea grandes incentivos para cambiar la producción pretendida a jurisdicciones de baja o cero tributación. Sin embargo, con los impuestos basados en la residencia sobre el ingreso mundial hay un incentivo para que las empresas cambien su residencia: esto ha creado “inversiones tributarias”, un cambio artificial del domicilio corporativo.
Para ser justos, la globalización ha hecho que la tributación de las compañías sea muy difícil: hace difícil determinar donde se generan las ganancias; facilita los cambios de ubicación de la producción y domicilio corporativo; y separa la ubicación de las compañías de la de sus accionistas. Todo eso alienta una carrera competitiva hacia abajo entre los gobiernos. Adicionalmente, los desarrollos tecnológicos han creado grandes compañías que poseen poco capital fijo y cuya producción apenas puede ser ubicada. ¿Dónde está un motor de búsqueda?
Tributación por destino
Por esas razones, expertos han propuesto la idea de un “impuesto del destino”, a cambio de uno de la fuente o la residencia. Esto, en efecto, sería un impuesto al valor agregado generado por el capital en ventas en una jurisdicción dada.
Paul Ryan, el presidente de la Cámara de Representantes, apoyó esa idea este año. Desafortunadamente, esa idea fue enterrada. Pero tiene grandes ventajas. Eliminaría las ventajas fiscales de ubicarse en paraísos fiscales y colocaría a las grandes economías de vuelta en el asiento del conductor. Es más, EEUU podría imponer el cambio por sí mismo. Una empresa puede producir donde quiera, pero pocas grandes pueden evitar vender ahí.
Una objeción a esta propuesta es que el tributo se impondría a las importaciones, con una deducción paralela a las exportaciones. Algunos argumentan que esto sería ilegal bajo las reglas de la Organización Mundial del Comercio, ya que, legalmente, el impuesto corporativo es un impuesto directo y no, como el IVA, indirecto. También hay preguntas sobre el trato de los costos laborales, que estarían exentos del impuesto doméstico, pero no de las importaciones. Estas dificultades podrían haber quedado resueltas. Pero la oposición política doméstica al impuesto a las importaciones, principalmente de los retailers estadounidenses, parece haber sido decisiva.
Es una lástima, ya que el principio de destino es atractivo. Una alternativa podría haber sido mantener el impuesto al ingreso global, sin exenciones para los ingresos no repatriados, pero a la tasa reducida. Eso haría que el traslado a paraísos tributarios para las empresas residentes en EEUU sea infructuoso. EEUU también es lo suficientemente poderoso como para que las empresas cambien de domicilio sólo por razones tributarias.
Sin embargo, como está el planificado giro de EEUU hacia un sistema territorial seguramente reforzará una espiral global hacia impuestos corporativos cada vez más bajos, impulsada por la competencia de países con bajos impuestos y paraísos fiscales. Cuando la desigualdad de ingresos y la “justicia” son asuntos tan importantes, la percepción de que los ingresos corporativos están crecientemente eximidos de impuestos está destinada a ser políticamente provocativa. Desafortunadamente, la oportunidad de un cambio radical parece estar perdida.
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